《美国研究》2012年第2期

奥巴马政府的亚太地区“少边主义”外交浅析
(注：匿名评审专家对本文提出了建设性修改意见，特此致谢。文中不当之处，概由笔者负责。)

张　勇　　　

　　〔内容提要〕奥巴马政府执政以来，美国更加借重以“巧实力”战略来整合国际格局的新变量，以求实现遏制世界“多极化”、塑造“多伙伴”世界并捍卫美国领导地位的战略目的。在亚太地区，奥巴马政府感到美国的传统优势地位正在面临由中国崛起带动的区域一体化的严峻挑战，并将拓展少边安全组合作为调整其亚太安全布局的重要支撑。美国编织的以双边同盟为核心、少边安全组合为结点、多边安全参与为外围的多层次新亚太安全网初现端倪。少边主义外交体现了美国通过扩大合作为其霸权减负和将中国“嵌入”关系网络的政策取向。

　　关键词：美国外交 奥巴马政府 少边主义 亚太地区

　　奥巴马入主白宫后，少边主义(注：“少边主义”一词系作者借用苏长和教授的译法。参见米尔斯·卡勒：《小数目和大数目中的多边主义》，载〔美〕鲁杰主编：《多边主义》（苏长和等译），杭州·浙江人民出版社，2003年版，第337~373页。 )外交成为美国外交尤其是美国亚太政策实践中的一个亮点。早在2009年2月，由美国国务院亚太事务助理国务卿库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell）等重要阁僚参与、为奥巴马政府提供政策咨询的重要智库新美国安全中心就不断发表报告，要求美国政府改进其亚太政策设计，支持日本扩大同韩国、印度、澳大利亚、印度尼西亚和菲律宾等志同道合的国家间的三边合作，要求韩国加强同日本的接触，以解决朝鲜和中国带来的挑战。(注：曹升生、夏玉清：《全球公域成为新式的美国霸权主义理论》，载《太平洋学报》，2011年第9期，第26页。) 2011年6 月，美国与日本举行了“2+2”安全磋商，双方首次提出在面向共同的亚太战略目标的同时，构建并强化美日韩、美日澳、美日印、美日+东盟等多个三边合作框架。除了已有的美日澳三边战略对话（TSD）和美日韩三边对话外，2011年12月19日，奥巴马政府在华盛顿又启动了美日印三边官方对话。到目前为止，非官方的美日印第二轨道外交活动已经进行了八次，并发表了年度报告。(注：参见美国战略与国际研究中心（CSIS）网站， at: http://csis.org/programs/japan-chair/us-japan-india-relations（accessed on 1 Apirl, E-2012）)3年来，发展三边合作组合成为奥巴马政府在亚太地区践行少边主义外交的主要表现。

　　什么是少边主义外交？奥巴马政府为何在亚太地区如此青睐“少边”外交？如何认识这种外交实践的特点？它对亚太地区的未来意味着什么？本文试图在对相关文献进行解读的基础上，结合奥巴马政府在亚太地区推行少边主义外交实践，对上述问题进行探讨。

一　概念界定

　　进入21世纪，国际社会对少边主义（minilateralism）的关注与日俱增，但在国际关系研究领域，国内外学者对少边主义概念的界定却说法不一。在20世纪80、90年代的早期研究中，少边主义被认为是一个用于研究无政府状态下的国际合作问题的概念。持这种观点的代表性人物有美国学者肯尼斯·奥耶（Kenneth A.Oye）和米尔斯·卡勒（Miles Kahler）。他们主要就行为体数目与个体利益博弈和集体行动有效性之间的关系进行深入研究，认为少边合作形式比扩大化的多边合作形式更有利于克服集体行动的障碍，从而有效地促进问题的解决。(注：Kenneth A. Oye ，“Explaining Cooperation under Anarchy：Hypotheses and Strategies，”World Politics，Vol. 38，No. 1， (Oct.1985), pp.1~24；Miles Kahler，“Multilateralism with Small and Large Numbers,”International Organization，Vol. 46，No. 3 (Summer，1992)， pp.681~708.)后来，对于少边主义的研究拓展到了经济贸易、气候变化、金融稳定以及核扩散等跨国治理领域。奥巴马政府于2009年4月在华盛顿先期举办的由澳大利亚、巴西、英国、中国、法国和德国等16个主要经济体和丹麦、联合国参加的“主要经济体能源安全与气候变化论坛”（MEF），被视为一次典型的少边主义外交活动。近年来，类似模式的外交活动进一步拓展到传统的政治安全领域，如美日澳于2006年3月启动的三边安全对话（Trilateral Security Dialogue,TSD）就是一个实例。

　　美国学者维克多·查（Victor D. Cha）认为，少边主义合作是由三到四个成员参与的安全论坛或者对话。它通常以特定议题为导向，而且主要关注传统安全问题，如1999年成立的韩美日对朝政策协调会（Trilateral Coordination and Oversight Group,TCOG）。(注：Victor D. Cha，“Multilateral Security in Asia and the U.S.-Japan Alliance，”in G. John Ikenberry and Takashi Inoguchi eds.，Reinventing the Alliance：U.S.-Japan Security. Partnership in an Era of Change (NY：Palgrave，2003)，p.154.)上海外国语大学苏长和教授的《全球公共问题与国际合作：一种制度的分析》一书对少边主义进行了分析。他认为，多边主义或少边主义都是联盟的非正式表现形式。少边主义可能是双边的，也可能是三边的，或者是四边五边的。判断多边或者少边的标准不在于数目的多寡，而在于实现合作的形式。也就是说，如果数目多寡不构成实现合作的障碍，那么多边主义的制度安排取向就成为可能；如果数目多寡成为集体行动能否实现的关键因素，那么少边主义的制度安排即成为自然。(注：苏长和：《全球公共问题与国际合作：一种制度的分析》，上海·上海人民出版社，2000年版，第238~239页。)中山大学亚太研究院讲师顾静认为，英文“mini-lateral”指参与方数量较少、通常只有三至五个成员参与的合作机制。她将之译为“小多边”，并认为美国的多边主义东亚新政策表现为将双边同盟关系合并或扩展成小多边机制。(注：顾静：《美国多边主义东亚新政策剖析》，载《东南亚研究》，2011年第6 期，第51页。)美国对外关系委员会国际研究所主任斯图瓦特·帕特里克（Stewart Patrick）认为，奥巴马政府既需要确保现有国际组织的合法性和运作能力，同时，也要灵活有效地组成临时性同盟。为此，他建议美国应该更多地使用“小多边”合作。(注：斯图瓦特·帕特里克：《全球治理改革与美国的领导地位》（杨文静译），载《现代国际关系》，2010年第3期，第56页。)由此可以认定，“少边”和“小多边”实际上是同一概念，除非特别说明，本文主要采用“少边”的说法。

　　在笔者看来，上述学者在界定或提及少边主义时，大都将少边主义作为多边主义的对应物，将二者联系在一起。因此，界定少边主义的概念，首先需要搞清多边主义的概念。目前学界比较权威的“多边主义”概念认定，当属美国著名学者鲁杰(John Gerard Ruggie)所下的定义：多边主义是一种在广义的行动原则基础上协调三个或更多国家间关系的制度形式。也就是说，这些原则是用来规定适合的行动的，并不考虑任何特定事件中各方的特殊利益或战略紧急情况。这些原则包括不可分割性原则、非歧视性或普遍行为原则，以及扩散互惠性原则。(注：约翰·鲁杰：《对作为制度的多边主义的剖析》，约翰·鲁杰主编：《多边主义》（苏长和等译），杭州·浙江人民出版社，2003年版，第12~13页。)

　　不可分割性原则指组织成员国之间的利益汇合相当密切，以至无法分割开来。普遍行为原则是指反对根据单个国家的偏好、其形势所迫下的需要及其排他主义立场，以个案的方式来区别对待国家间的关系。扩散互惠性主要旨在培育一系列连续行为，注重长期关系的持续承诺，避免目光短浅的功利主义取向。在这里，普遍性原则、利益汇合体与国际制度取向是衡量多边主义标准的三大维度。普遍性原则即非排他性原则；利益汇合体即非单位层次的特定利益取向；关于国际制度的界定，则似乎较为复杂。国际制度主要涵盖三个维度：一是正式的国际制度。它具有明确的规则,为一定的目的服务,能够监督行动体的行为并对其做出反应；二是非正式的国际制度,特别是国际惯例。它没有明确的制度形式,但能够塑造行为体的预期,并协调它们的行为；三是保证国际制度得以贯彻执行的运行机制。(注：赵可金：《从旧多边主义到新多边主义：对国际制度变迁的一项理论思考》，载《世界经济与政治》，2006年第7期，第27页。)既然多边主义是“一种要求极高的制度形式”，(注：约翰·鲁杰：《对作为制度的多边主义的剖析》，约翰·鲁杰主编：《多边主义》（苏长和等译），杭州·浙江人民出版社，2003年版，第13页。)它当属上述维度中的“正式制度”。那么“非正式制度”主要是经由什么途径孕育和产生的呢？频繁会谈与交流可以建构惯例、规则与规范，随着重复的继续，清谈内容就演变为惯例。如果人们依照惯例办理，惯例就会成为不成文的规则，起到示范与指示作用。(注：魏玲：《规范、网络化与地区主义：第二轨道进程研究》，上海·上海人民出版社，2010年版，第118页。)应急性或问题导向性的小团体会议或集体行动对培育非正式制度的作用，由此可见一斑。因此，少边主义作为多边主义的对应物，具有排他性原则、特定利益及界定原则，以及非正式制度取向三方面特征。显然，对多边主义与少边主义的上述对比分析是以制度维度为视角的。如果加上单位层次与组织层次的视角，就会对两者的差异产生宏观认知。

　　单位层次指的是从外交政策的角度看，无论双边主义、少边主义还是多边主义，都是追求和实现国家利益的外交活动和工具；组织层次是指开展这些外交活动的平台或运行制度设计的载体；制度层次体现为一种为实现某种程度秩序目标的价值追求。因此，就第一个层次而言，可以对应地统称为双边外交、少边外交或多边外交；就第三个层次而言，可以统称为双边主义、少边主义或多边主义。

　　从定量的角度分析，少边主义适用的范围至少应该是三个以上国家行为体。在这个界定层面上，少边主义看似与多边主义趋同，但笔者认为有一点需要注意：如果将关键性的利益相关方排除在外，即使参与者为数众多，也不应将其纳入多边主义的范畴。譬如，2012年4月在突尼斯召开的“叙利亚之友会议”有众多国家和代表参与，但它们聚集在一起幕后操纵一个国家的命运与未来，失去了应有的合法性，所以只能称之为少边活动。从定性的角度分析，少边主义与多边主义的区别主要体现在工具性、组织性与制度性这三个维度的程度差异上。工具性主要表现为在特定议题导向性与不同程度排他性基础之上的实用性；组织性主要体现为无固定的组织机构、章程与表决机制，运作过程具有即时性与协调性特点，如20国集团在国际法中没有正式地位，只能作为非正式经济的政治对应物而运作，与正式国际机构并行不悖；(注：安妮-玛丽·斯特劳：《世界新秩序》（任晓等译），上海·复旦大学出版社，2010版，第25页。)制度性主要体现为利益诉求的功利性和规范约束的非强制性。显然，少边主义在这些方面较为薄弱。

　　综合以上分析，笔者认为，可以将少边主义外交定义为“有特定共同利益或相关干系的三个或者三个以上的国家行为体，本着追求集体行动效率的实用主义原则，在既有制度框架之内或之外，通过非正式组织的安排，就特定议题寻求协调政策、构建共识与解决问题的外交实践。它是与双边外交和多边外交相对应的实现国家目标的政策性工具”。相关国家不同时期的世界观、自身力量的变化以及国内政治气候变迁所引发的对外政策的变化，是影响其发展前景的关键性变量。这也使少边主义外交的未来常常带有不确定性。2007年5月25日，东盟地区论坛(ARF)高官会议在菲律宾首都马尼拉召开,美、日、澳、印四国举行了第一次“少边”会议。但是，2007年11月陆克文当选澳大利亚总理之后，澳方对此丧失了兴趣，导致美、日、澳、印“四方倡议”（Quadrilateral Initiative）就此搁浅。

二　美国在亚太推行少边主义外交的动因

　　少边主义外交是奥巴马政府践行“巧实力”战略与构建多伙伴网络世界新秩序的重要路径。当前美国面临的不是单一的、奉行扩张主义的敌对帝国的威胁，而是多样化的挑战。(注：“National Security Strategy of the United States，”May，2010，available at：http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf. p.17.)非国家行为体的增多和全球性议题的大量涌现，与美国主导的旧有国际体制特别是多边制度的能力不足之间的矛盾正日益凸显。从2001年就开启的世界新一轮多边贸易谈判至今依然步履维艰；2009年7月在丹麦哥本哈根召开的《联合国气候变化框架公约》缔约方第15次会议无果而终；国际货币基金组织在应对西方世界金融危机方面捉襟见肘。世界特别是美国舆论对多边外交谈判前景和联合国能力的质疑也在上升。美国《外交政策》杂志主编莫塞斯·奈姆(Moises Naim)认为，在某项议题上具有影响力的几个关键国家应该通过形成“魔数”组合的特定方式，来提高解决问题的能力和有效性，建立一种规模更小、反应更为灵敏的国际制度。(注：Moises Naim，“Minilateralism: the Magic Number to Get Real International Action，”Foreign Policy (July/August 2009)，available at: http://www.foreignpolicy.com/articles/2009/06/18/minilateralism)奥巴马政府在2010年5月公布《国家安全战略报告》时，曾多次指出传统国际机构的局限性与不足之处，并声称美国将帮助促进现有国际机制的有效运作。但是，如果这些机制存在缺陷，美国会提出其他可供选择的机制来推动改革，并促进不同机制与联盟间的政策协调。(注：“National Security Strategy of the United States，”May，2010，available at：http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf. p.46.)美国谋求构建一种“基于行动能力效率与广泛包容性”的新制度。包括联合国等在内的国际制度能否继续保持其生命力和实际影响力，取决于它们的合法性与代表性，以及其成员是否具有迅速和负责任地应对问题的能力。(注：Hillary Rodham Clinton，“Foreign Policy Address at the Council on Foreign Relations，”Washington, D.C.， July 15, 2009，available at：http://www.state.gov/secretary/rm/2009a/july/126071.htm.)奥巴马执政以来，一直重视提升20国集团峰会（G20）在稳定全球金融秩序方面的可信性与有效性；在防扩散方面，奥巴马发起了世界核峰会。这些都是在联合国多边框架之外通过“少边”路径提升国际合作集体行动的有效性与结果导向性的外交实践。

　　美国相对实力下降与新兴国家群体性崛起之间的矛盾，成为奥巴马政府捍卫其领导地位和全球战略目标所面临的新问题。21世纪初的十年中，国际格局力量变化的一个明显标志，是以金砖国家为代表的新兴国家的群体性崛起。金砖五国（中国、俄罗斯、巴西、印度、南非）作为一个整体，其经济总量占全球经济的比重从2001年的17.71%上升到2009年的24.22%。2011年4月，金砖五国首次领导人峰会在中国举行。新兴国家合作机制的逐步建立对美国传统霸权体系构成了新的挑战。2000年，美国国内生产总值占世界经济的比重约为30.6%，但随着中国、俄罗斯等新兴经济国家的崛起，到2011年，这一比重下降至约21.5%。美国相对实力的下降和严峻的财政吃紧状况，已经影响到了美国在全球的资源配置能力及其国家战略取向。奥巴马政府已经启动了总额高达3500至5000亿美元的第一轮国防开支削减计划，并改变了延续几十年的同时打赢两场战争的“两线”军事战略，转而谋求实施“打赢一场，干扰一场”的所谓“赢扰（1+）”战略。

　　如何更好地应对21世纪权力分散的现实，重塑美国的领导力，成为奥巴马政府调整对外战略的基本出发点。解决这一难题的方法在哪里呢？以约瑟夫·奈及奥巴马政府前国务院政策规划司司长安妮-玛丽·斯劳特（Anne-Marie Slaughter）为代表的美国战略精英，提出了维系美国领导地位的“巧实力”方略。这种战略在外交上的集中体现是，通过多种“灵巧”或“小巧”的手段来推动战略合作，并借此重振和提升美国的领导力。这里即包括双边合作，也包括多边和少边合作。

　　化解国际社会所面临的合作困境意味着同时有大量多边主义和少边主义行动并存，并按照不同事务的性质来分配权力资源。(注：Joseph S. Nye ,“The Future of Power,” available at: http://www.chinadaily.com.cn/opinion/2010-10/12/content_11399074.htm)在新的国际体系变革过程中，美国应追求所谓“关系性权力”，(注：约瑟夫·奈：《权力大未来》（王吉美译），北京·中信出版社，2012年版，第14~25页。国内学界的相关研究主要有：马俊：《国际关系中的“权力”问题—关系性权力观的视角》，载《国际政治研究》，2007年第4期，第146~156页；秦亚青：《关系本位与过程建构：将中国理念植入国际关系理论》，载《中国社会科学》，2009年第3期，第69~86页；陈冲、刘丰：《国际关系的社会网络分析》，载《国际政治科学》，2009年第4期，第103~108页；曹德军、陈金丽：《国际政治的关系网络理论：一项新的分析框架》，载《欧洲研究》，2011年第4期，第69~82页。)将美国置于全球、地区乃至次区域机制网络构建的中心位置，塑造美国的中心纽带作用，是美国维系新世纪优势地位的关键。在权力扩散及新兴国家崛起的全球信息时代，美国的成功需要合作伙伴。这意味着在维护传统联盟的同时，发展包括中国、印度和巴西等新兴大国在内的新的网络。(注：约瑟夫·奈：《权力大未来》（王吉美译），第318页。)据笔者统计，在奥巴马政府2010年发布的《国家安全战略报告》中，有关“联系”或者“关系”的措辞使用频率至少达81次（link 8次，connection 16次，network 27次，relation 30次）之多。“如果权力源于关系，那么领导力塑造的关键就在于建立关系来解决共同问题的能力……即能够组织动员不同的国家组成联盟，来解决特定议题。”(注：Anne-Marie Slaughter，“America's Edge: Power in the Net-work Century，”available at：http://www.foreignaffairs.com/articles/63722/anne-marie-slaughter/americas-edge)2011年美国《国家军事战略报告》认为，正在进行的相对实力的转变和国际秩序中日益增长的相互联系预示着一个战略转折点，各主要国家之间相对实力的变化将导致世界朝着“多节点”的方向转变，各国将根据外交、军事和经济利益的不断变化结成联盟。(注：转引自袁征等：《奥巴马政府对外战略的调整及对我国的影响》，黄平、倪峰主编：《美国问题研究报告（2011）：美国的实力与地位评估》，北京·社会科学文献出版社，2011年版，第208页。)以上两处所说的“联盟”，除了美国传统的联盟体系外，还应指特定议题导向型的小团体组合形式，因为这种结合要根据特定利益的变化适时地进行调整更新。在外交政策上将少边主义外交作为创建国家关系网络的结点，以提升美国的影响力，是奥巴马政府践行“巧”外交的突出特点。

　　美国正通过构建国家关系网的方式，彰显网络推手美国的领导力优势，借此实现融合其他关键性国家并将其塑造成帮助美国维系其霸权的全球性合作伙伴的战略目标。这是新时代背景下美国俾斯麦式轴辐大战略（The Grand Strategy of Hubs and Spokes）的网络升级版。(注：该战略认为轮轴是华盛顿，轮辐是西欧加上北约在东欧的新成员、日本、中国、俄罗斯、中东和印度。参见Josef Joffe，“‘Bismarck’ or ‘Britain’? Toward an American Grand Strategy after Bipolarity，”International Security，Vol. 19，No. 4 (Spring，1995)，pp.94~117.)诚如克林顿国务卿所言，美国面临的挑战是要建立一个遍布太平洋的伙伴与制度关系网络。这个网络正如美国已经建立的大西洋网络一样，不仅持久，而且与美国的利益和价值观始终一致。美国的重返亚洲战略要与确保和维系美国全球领导地位的所有努力相适应。(注：Hillary Rodham Clinton，“America's Pacific Century，”October 11, 2011，available at：http：//www.state.gov/secretary/rm/2011/10/175215.htm )

　　少边主义外交是奥巴马政府用来应对中国崛起、革新传统“轴辐”体系以配合亚太战略新布局的需要。21世纪初期亚太地区国际地位的急速提升，是世界经济政治版图演进过程中的突出变化。亚太地区的贸易额占全球贸易总额的近50%，国内生产总值占全球的60%，而且据国际货币基金组织估计，到2030年，该地区的国内生产总值总量将超越西方七国集团的总和。亚太地区将成为21世纪世界经济增长的主力。中国在地区和全球的经济和安全事务中的实力和影响力正在不断提升，这是亚太地区和全球性战略环境不断发展的最重要特征。(注：Department of Defense ，“Quadrennial Defense Review Report ,”February，2010，available at：http://www.defense.gov/qdr/images/QDR_as_of_12Feb10_1000.pdf 2010.) 中国国内生产总值总量2000年位居世界第七，2010年位居世界第二。当今的中国已经是亚太地区的主要行为体，也是一个正在成长中的全球行为体。(注：McDevitt Michael, Cossa Ralph, Glosserman Brad, Patel Nirav, Roberts Brad, “The United States and the Asia-Pacific Region;Security Strategy for the Obama Administration,” Washington,DC：CNAS,2009, available at: http://www.csis.org/files/media/csis/pubs/issuesinsights_v09n01.pdf,p.19.)因此，美国战略界更加认定，中国在亚洲的崛起已经对美国在该地区的优势地位构成全方位的挑战。

　　中国正在通过拓展少边与多边相结合的综合性外交路径谋求和平崛起，这严重削弱了美国的影响力，并存在最终破解美国在亚洲的轴辐同盟体系(注：Kent E. Calder, “Securing Security through Prosperity：the San Francisco System in Comparative Perspective，”The Pacific Review， Vol. 17，No. 1，March 2004，p.151.)的潜在可能性。一旦美国在该地区的同盟体系瓦解，不仅美国在亚洲的存在将被削弱，更会危及美国的全球霸权。继成为韩国与日本的最大贸易伙伴后，随着中国东盟自由贸易区的启动，2010年，中国又成为东盟的最大贸易伙伴。此外，中国还是澳大利亚、印度、孟加拉国的最大贸易伙伴。目前，中国已经成为带动亚洲经济增长的主要动力。轴辐双边同盟的特点是，美国的盟友牺牲其部分主权协助美国维系亚太安全，美国则为盟友提供出口的主要贸易投资市场。但是，现在的情形发生了很大的变化。随着中国经济的发展，中国已经变成许多美国盟友的最大贸易伙伴。越来越多的国家不可避免地搭上了中国经济发展的红利便车，美国作为区域公共产品主要供应商的传统地位正经受着考验。中国正在通过积极推动东亚峰会等多边机制和中日韩峰会、中俄印三方外长会议等少边机制的建设，构建广泛的新地区网络。加上日本鸠山内阁的“东亚共同体”构想及其国际地位的相对下滑，以及韩国对本国军队战时指挥权的要求，这些都引发了美国对其未来亚洲地位的警惕和担忧。美国战略规划圈的主流意见认为，中美在亚太地区综合实力的消长变化和美国的亚太盟国与中国在经贸、政治、社会及军事方面日益密切的互动，使这些国家步入“战略犹豫期”，徘徊在“亲美”或“亲中”两条政策路线之间，甚至引发内部政治派系的争斗。(注：曾复生：《美中战略性猜疑的根源》，2010年6月30日，参见：http://www.npf.org.tw/post/3/7725)美国与日本、韩国、澳大利亚、泰国和菲律宾之间的轴辐联盟模式，正在被亚洲国家之间更为广泛、更为复杂和更为分散的关系网络浸蚀。(注：Patrick M. Cronin, Peter A. Dutton, M. Taylor Fravel, James R. Holmes, Robert Kaplan, Will Rogers, Ian Storey, “The United States，China and the South China Sea,”Washington,DC: CNAS, 2012, available at：http://www.cnas.org/files/documents/press/CNAS_CooperationFromStrength_Cronin.pdf,p.51.)

　　美国在亚太地区面临的最大难题是，如何应对中国力求在和平框架内牵制美国霸权的政策取向。有美国学者认为，中国正在五个方面间接地增强自己的话语权，包括批评美国的单边主义，推销多边主义概念；参与并创建新的国际组织；在发展中世界践行积极的软实力外交；在国际制度框架下否决美国的动议；设置国际地区组织的议程。中国要借此达到的目标是：在实用主义层面，尽力避免与美国直接对抗，追求与美国霸权相协调；在秩序层面，通过自身与亚洲多边机制间的捆绑，暗中对抗美国霸权的合法性。(注：Randall L. Schweller and Xiaoyu Pu，“After Unipolarity：China's Visions of International Order in an Era of U.S. Decline，” International Security，Vol.36，No.1(Summer,2011)，pp.52~53.)还有美国学者认为，中国正在实施“格列佛战略”，其战略目标是通过套索性的国际安排来牵制美国，进而削弱美国对华施压和冒犯中国利益的能力。(注：Robert G. Sutter，Chinese Foreign Relations: Power and Policy Since the Cold War，2nd ed.（Lanham，MD：Rowman & Littlefield， 2010)，p.48. 所谓“格列佛战略”指的是小说《格列佛游记》中巨人格列佛在海滩上被众多小矮人用绳索团团套住的一幕，详见乔纳森·斯威夫特：《格列佛游记》（张健译），北京·人民文学出版社，2000年版，第5~6页。此类比在此形容中国编织亚太多边关系网来抑制美国霸权的做法。)小布什政府的许多官员敌视美国制定和领导的、基于规则的多边制度,这种敌对情绪是愚蠢和危险的。中国正在崛起并变得强大。美国最有力的战略“武器”应该能够确定哪种国际体系可以恰当地应对中国的崛起。这一战略不仅要确保西方体系是开放的和基于特定规则的，也要确保西方体系不被诸多双边、少边协议所肢解。在美国仅与不同地区的几个关键国家维持关系的情况下，中国将有机会与多个国家签署一系列双边和少边协定。(注：G. John Ikenberry，“The Rise of China and the Future of the West：Can the Liberal System Survive?”available at：http://www.foreignaffairs.com/articles/63042/g-john-ikenberry/the-rise-of-china-and-the-future-of-the-west)

　　2010年1月, 克林顿国务卿提出了奥巴马版的亚太合作新战略，即美国参与亚洲多边主义的五项原则。这些原则包括：第一，新战略必须建立在双边关系之上；第二，地区机制必须有助于推动美国与该地区国家间共同目标的实现。这些目标包括：维持和平与稳定；保持经贸自由和持续增长；推广民主价值观；第三，地区机制应该实现由“清谈馆”向结果导向型制度的转变；第四，美国在支持多边合作时，会保持相当的灵活性。这意味着美国将更加关注机制的结果而非过程，更为接受叠加性与多层次的架构，包括次区域的及目标特定型的机制创设；第五，美国必须以评估有效性为界定原则，加入到关键性的地区机制之内。(注：Gannon James，“Engaging in Asia: The Evolving US Approach to Regional Community Building，” in Mark Borthwick and Tadashi Yamamoto eds, A Pacific Nation: Perspectives on the US Role in an East Asian Community，Tokyo & New York：Japan Center for International Exchange, 2011, p.41.) 可以看出，稳固双边合作、拓展少边合作、参与多边合作，是奥巴马新亚太战略的基本特征。事实上，这更多地体现了美国亚太战略的延续性。早在1998年美国政府发布的《东亚战略报告》中就指出，在全球安全战略布局中，美国将双边、少边和多边安全合作框架看作是推动新世纪亚太地区共同安全的一个多元的、灵活的框架。(注：Department of Defense，“East Asian Strategy Report 1998: The United States Security Strategy for the East Asia-Pacific Region，” Washington D.C.，1998，available at：http://www.defense.gov/releases/release.aspx?releaseid=1919)这个战略先前之所以没有得到全面的贯彻，除了众所周知的党派传统和政府更迭因素外，这里还有一个重要原因，即美国一直坚信传统的轴辐体系是牢固的，没有必要对其革新。其判断依据主要是冷战结束后亚洲没有爆发战争，没有发生大问题，因此也就没有必要进行安全体系的重构。基于这种认识，美国在亚太地区的霸权事业更多地表现为被动的“等待行为”，而不是主动改善安全关系的积极战略。(注：约翰·伊肯伯里：《美国无敌：均势的未来》（韩召颖译），北京·北京大学出版社，2005年版，第199页。)但是现在，亚洲形势变化之快超出了华盛顿的预期，令其在许多方面没有能力做出反应。因此,美国需要一个更为积极主动而不是被动应对的亚太新战略，结束其“等待与观望”的政策。

　　奥巴马政府拓展了“亚太”的内涵。小布什政府时期的“动荡弧”（Arch of Instability）概念专指中亚、中东、南亚和东南亚形成的弧形区域，其中不包括东亚和东北亚。(注：转引自高祖贵：《美国在“动荡弧”的战略利益分析》，载《美国研究》，2005年第5期，第84页。)2012年初奥巴马政府发布的《维持美国的全球领导地位：21世纪国防的优先任务》也提到了“弧形”概念，但其地理范围已经发生了明显变化。其范围从西太平洋与东亚延伸到印度洋与南亚地区，也就是通常所说的印度太平洋地区（Indo-Pacific）。美国的经济与安全利益与这个弧形地区的发展紧密地联系在了一起。(注：Department of Defense，“Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense”，Jan. 2012，available at: http://www.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf.p.2.)对于印度太平洋的地缘政治环境来说，一种较多受安全网络驱动而较少由地理概念来界定的组合架构是比较适宜的。(注：“ U.S.-Japan-India Strategic Dialogue, ”December 4 ~December 6, 2009, Tokyo, Japan，available at：http://csis.org/files/publication/091206_december_2009_usjii_joint_statement.pdf.)奥巴马政府积极支持日印、日韩、日澳等盟友之间双边关系的发展，以此为更为广泛的少边合作做铺垫。美国在亚太发起并召开了一系列少边(minilateral)会议，将相关利益国家结成小型组合体，来应对特定的挑战。美国还寻求与蒙古、印度尼西亚、日本、哈萨克斯坦和韩国等国建立新的三边关系，与亚太地区的强国印度和中国保持接触。(注：Hillary Rodham Clinton，“America's Pacific Century，”October 11, 2011，available at：http：//www.state.gov/secretary/rm/2011/10/175215.htm)巩固双边同盟、支持辐条间的关系链接、借助拓展少边安全组合构建次区域合作机制、积极推动和参与跨太平洋多边合作，已成为美国新亚太安全框架构建过程的突出特征。少边主义外交在这一过程中起到结点与支撑的重要作用。

三　奥巴马政府少边主义外交的特点

　　下面结合相关案例分析，从外交与理论层面对奥巴马少边外交实践的特点加以探讨。

　　首先，少边外交作为帮助美国推行其亚太政策的工具，带有外交政策层面的实用主义色彩。为保证和延续美国在亚太地区的优势地位，奥巴马政府着眼基于亚太一体化的未来共同体构想，而不是东亚或者亚洲共同体。它坚持两个原则：其一，谋求包含印度洋、横跨太平洋的一体化，而非东亚或其他更小范围内的一体化；其二，在这样的亚太一体化进程中，美国必须扮演领航者的角色。任何违背这两项原则的区域一体化，都将对美国的亚洲利益甚至美国在亚洲的存在构成巨大挑战。因此，奥巴马政府在外交辞令、演讲和各种会议中，不遗余力地强调并塑造美国的太平洋国家身份，并强调美国不能被排除在任何区域一体化进程之外。

　　但是，问题的关键是尽管奥巴马政府强调多边参与，但也清楚东亚一体化的进程势不可挡，亚太一体化的进程不会一帆风顺。美国面临的政策抉择是，既要参与东亚一体化的进程，又不能让这一进程发展过快，还要引导该进程向着美国乐见的亚太一体化的方向进展。由于缺乏共同的地区威胁认知，建立地区同盟体系的前景还很遥远，但是，可以深化双边同盟与伙伴关系，为更为广泛的三四个国家间的三边或少边合作打下基础。(注：“The United States，China and the South China Sea，”Washington，DC：CNAS，2012，available at：http://www.cnas.org/files/documents/press/CNAS_CooperationFromStrength_Cronin.pdf, p.24.)在此，少边外交成为帮助奥巴马政府实现其亚太政策目标的有力工具。东亚峰会（EAS）自2005年创立至2011年底，其成员数量与规模不断扩大。印度、澳大利亚、新西兰与美国的加入已经在事实上把它变成了讨论跨太平洋一体化的平台。它给东亚共同体的未来带来了更多的不确定性。在会前或会议过程中，美日澳、美日韩等少边组合往往预先对共同关注的问题进行政策层面的沟通与协调，美国按照自身意愿引导峰会议程的意图凸显。例如，2011年11月17日，美日韩三方高官就曾在印尼巴厘岛第六届东亚峰会期间进行过三边磋商。类似的灵活的实时安排既没有正式条约的绑定与束缚，又保持了美国外交的战略主动性，同时可经由高效的集体行动来帮助解决实际问题。少边路径由于参与者较少，场合选定灵活，有利于将外交政策实践的有效性最大化，也是融合新兴国家的工具。(注：T. Wright,“Toward Effective Multilateralism: Why Bigger May Not Be Better,” The Washington Quarterly, Vol. 32, No. 3 (2009), p.179.)它使美国的外交政策更好地适应了亚太变化的新形势，借助灵活的实用主义外交捍卫了美国坚守的领导地位。

　　其次，奥巴马政府的亚太少边外交体现了一种霸权后的合作安排，带有强烈的新现实主义色彩。有西方学者曾就25个关键政治术语在对小布什和奥巴马政府的外交辞令中出现的频率进行统计比较后发现，奥巴马政府更为重视安全、共同利益、核武器等问题，而小布什政府则更为青睐民主、自由、人权等字眼。(注：Zaki Laidi, “Comparative Discourses of Bush and Obama，”available at: http://www.laidi.com/sitedp/sites/default/files/Tableau_comparatif_28_juin_2010.pdf.)这也反映在奥巴马的亚太外交布局之中。事实上，“共同利益”已成为奥巴马政府构建美日印等少边安全组合时惯用的黏合剂。美日印三边对话达成共识的所谓核心问题之一，就是三方在西起波斯湾、经由印度洋与马六甲海峡直至中国南海的国际航道上拥有共同利益。美国推行的三边合作的最重要部分，是实现基于共同利益的三国间的务实合作。它没有必要寻求建立一个安全公约组织。(注：Walter Lohman and Lisa Curis,“Indo-Pacific Triangle Can Be A Regional Force,”available at ：http://maritimesecurity.asia/free-2/piracy-2/indo-pacific-triangle-can-be-a-regional-force/)又如，在2010年12月6日的美日韩华盛顿三边协商中，美日韩除关注传统的朝鲜核问题这一焦点问题之外，也讨论了诸如全球反恐、大规模杀伤性武器扩撒、海盗、气候变化、疫情传播、能源安全、绿色经济、航海自由等广泛的“低级政治”议题。在某些情况下，大型多边机制可能缺少必要的工具来处理具体问题。因此，在某些领域，美国通过参加旨在应对具体挑战的非正式磋商，支持那些有利于周边国家共同利益的次地区机制的建设。(注：Hillary Rodham Clinton，“Remarks on Regional Architecture in Asia: Principles and Priorities，”January 12, 2010，available at：http://www.state.gov/ secretary/rm/2010/01/ 135090.htm)新现实主义理论认为，国家之间共同利益共识的构建与低级政治议题的融入，是缓解国际安全困境、降低对峙冲突风险和促成国际合作的必要条件。

　　在美国的全球霸权步入低谷的情势下，少边外交可以帮助美国霸权减负。早在奥巴马上台前，美国国内的自由主义和保守主义者都对布什政府近八年的对外政策进行了不同程度的批判。他们认为，其他国家在全球化过程中免费搭便车且收益颇丰，发展了足以挑战美国的军事力量。在公共产品输出方面，美国已经透支。因此，美国必须牵制中国等体系受益者免费搭便车的行为，让其承担更多的责任和义务。(注：Derek Chollet and Tod Lindberg，“A Moral Core for U.S Foreign Policy, Is Idealism Dead?” available at：http://www.hoover.org/publications/policy-review/article/5995.)新现实主义理论认为，霸权国的公共产品输出能推动合作，但如果霸权国过度提供公共产品，让其他国家永远免费获益，那么其霸权优势就会丧失殆尽，其霸权也必然会走向衰落。建设卓有成效的多边机制要求相关国家必须分担管理的重担，鼓励不劳而获地搭便车和最低限度地参与的体系注定要失败。(注：Hillary Rodham Clinton，“Remarks on Regional Architecture in Asia: Principles and Priorities，”January 12, 2010，available at: http://www.state.gov/secretary/rm/2010/01/135090.htm.)按照已故美国经济学家奥尔森（Mancur Olson）的集体行动逻辑，小集团与大集团相比，在提供公共产品方面不仅可以限制免费搭便车的行为，而且运作更为有效。(注：转引自张建新：《霸权、全球主义和地区主义》，载《世界经济与政治》，2005年第8期，第35页。)因此，奥巴马政府在亚太地区主要通过三种途径转嫁其霸权负担：其一，将日本、韩国、澳大利亚和印度等重要盟友或伙伴国的角色扩展至亚太乃至全球；其二，促进盟友自身安全能力的提升；其三，在新旧盟友之间连接新纽带，也就是加强美国亚太盟友之间的少边合作，而美国主要发挥幕后推手或召集人的作用。美日印三边对话的目的之一，是美国希望印度承担更多的责任。美国把印度带入东亚地区，把日本带入印度洋地区，而它只付出了较小的代价。(注：Josh Rogin，“Inside the First Ever U.S.-Japan-India Trilateral Meeting，”December 23, 2011，available at: http://thecable.foreignpolicy.com/posts/2011/12/23/inside_the_first_ever_us_japan_india_trilateral_meeting)美国正在通过组建亚太海上联盟的方式，让盟友为其加强地区主导权的努力买单，并在降低自身维系霸权的成本的同时，不断增加中国扩大其地区影响力所付出的成本。少边安全组合是美国用来预防中国或国家集团在亚洲称霸甚至排挤美国出局的工具，在本质上，它是新现实主义取向主导下的复合型霸权合作安排。

　　最后，少边主义外交带有自由主义的价值取向。如前所述，包括约瑟夫·奈和安妮·玛丽斯特劳在内的美国自由国际主义战略精英都支持通过构建关系网络获取“关系性权力”，进而延续美国霸权的战略。这也是破解中国崛起所带来的挑战的必由之路。奥巴马政府认为，中美关系作为美国有史以来最具挑战性、影响最大的双边关系之一，需要加以审慎、稳定和动态的管理。未来美国会继续把同中国的关系嵌入（embed）一个更为广泛的地区性安全同盟、经济网络和社会纽带的框架内。(注：Hillary Rodham Clinton，“America's Pacific Century，”October 11, 2011，available at：http：//www.state.gov/secretary/rm/2011/10/175215.htm；网络“嵌入”是源于西方新经济社会学理论的概念，包括关系性嵌入(relational)与结构性嵌入(structural)，转引自魏玲：《规范、网络化与地区主义：第二轨道进程研究》，上海·上海人民出版社，2010年版，第120页。显然克林顿国务卿在此借用了这一说法。笔者认为，“嵌入”主要经由拉拢(co-0ption)与捆绑(binding)两种手段，旨在将特定目标规制进秩序相对稳定的关系网络之中，规范其行为，使其不致引发秩序震荡。参见尼娜·哈奇格恩、莫娜· 萨特芬：《美国的下个世纪：美国如何在其他大国崛起的时代里保持繁荣》（张燕、单波译），北京·社会科学文献出版社，2011年版，第208~209页。另：“关系及网络”(patchworks,web,linkage,gateway,nexus,network,mesh,mob,etc)之说见于近期有关美国亚太政策的官方陈述及学者研究文献中等，有代表性的如：Kei Koga, “The US and East Asian Regional Security Architecture: Building a Regional Security Nexus on Hub-and-Spoke,” Asian Perspective(2011),Vol.35,No.1,pp.1~36; Victor D. Cha, “Complex Patchworks: U.S. Alliances as Part of Asia's Regional Architecture,”Asia Policy(January, 2011), No. 11,pp.27~50.)详见下表：

“嵌入”亚太多层网络的中美关系

　　　　注：此表为笔者自制。

　　布什政府曾将中国定位为“利益攸关者”。不难发现，上述以少边安全组合为结点“网入”中国的设计，是奥巴马政府对布什对华政策的升级和改造。美国的综合性亚太战略目标依然是将中国塑造成建设性伙伴与负责任的利益攸关者，并把它融入东亚和国际社会。(注：McDevitt Michael, Cossa Ralph, Glosserman Brad, Patel Nirav, Roberts Brad，“The United States and the Asia-Pacific Region：Security Strategy for the Obama Administration,”Washington，DC：CNAS，2009，available at: http://www.csis.org/files/media/csis/pubs/issuesinsights_v09n01.pdf. p.29.)在轮辐式社会网络中，中心轴的位置可以成为权力的中心。美国具备成为其他国家之间沟通结点的条件和优势。它追求的是一种塑造他国行为动向的中心轴权力。(注：约瑟夫·奈：《权力大未来》（王吉美译），第24页、298页。)

　　通过上页表可以发现，网络“综合性”作用主要体现在“双规嵌入”上：首先是“交往”层次上将中国纳入关系网络中的包容性“嵌入”。即美国在积极介入其中的同时，不断扩大美国认同的志同道合的伙伴的数量，积极经营有利于支撑美国政策利益取向的网络结构；其次，在“防范”层次上，美国在包含中国的体制外构筑外围网络，在助推内部压力的同时，在外围限制中国的行为抉择空间，提高中国破网的成本与资源投入，以达到将中国助推到“交往”层次的目的。如果这两个层次的作用无效或收效不大，那么顺延下来的“威慑”层次将发挥关键性的“防波堤”作用。将中国塑造成日本、韩国这类支持美国全球领导地位的区域乃至全球性“合作”伙伴，是美国对华政策目标的要义所在。就此而言，少边主义外交也体现了美国外交政策传统中的自由主义战略色彩。

结　　语

　　九一一事件以来，世界权力分散化的趋势有增无减。源于美国的金融危机使世界经济的前景更加不确定，加上美国长期陷于伊拉克战争与阿富汗战争，其相对实力下滑的趋势明显。由中国和其他经济体崛起带动的亚太经济迅速发展和一体化进程的加快，导致亚太地区国际地位骤升。新的世界战略环境对美国的地区和全球领导力带来了巨大的考验。如何整合变化中的新世界，重塑美国的领导力，走出霸权兴衰“周期律”的怪圈，是美国面临的严峻挑战。

　　美国的对外政策集中体现在现实主义和自由主义两大思想上。(注：夏尔-菲利普戴维等：《美国对外政策：基础、主题与形成》（钟震宇译），北京·社会科学文献出版社，2011年版，第77页。)在今天的美国，现实主义与自由国际主义的界限和差异正日渐模糊，两者甚至被视为一个连续的统一体。巧实力战略要求旧有的现实主义者与自由主义者之间的区别让位于新的或许可以称之为自由现实主义的综合体。(注：约瑟夫·奈：《权力大未来》（王吉美译），第24页、317页。)在经历了冷战后20年来外交政策的摇摆之后，今天的美国政府基本实现了实用主义指针下的现实主义与理想主义的回归与融合。

　　后冷战时代的战略环境对美国历任总统奉行多边主义外交政策的能力设置了结构性限制。在国际上，缺乏共同的来自大国的威胁，削弱了美国与盟国间的制度交易，使得多边合作更加难以达成意见一致的条款。(注：戴维·斯基德莫尔：《从布什到奥巴马:美国对国际制度政策的延续与变化》（王娟娟、荣霞译），载《南京大
学学报(哲学·人文科学·社会科学)》，2011年第4期，第43~57页。)换句话说，战后旨在解决冲突、战争与和平问题的多边国际组织（如联合国等），已经难以独自应对新时代的需求。在此背景下，奥巴马政府在继续倚重这些传统多边国际组织或制度服务于美国霸权的同时，不断开拓少边主义外交的新领域，尤其在被小布什政府“忽略”的亚太地区积极推动少边合作。美国愿意面对亚太地区一体化的现实，并更加积极地介入到这一进程中来，而少边主义外交作为有效的工具，在这一介入过程中备受重视。美日澳、美日韩、美日印等务实性少边主义外交组合既支撑了美国的地区霸权，又“嵌入”规制了中国，体现了实用主义指针下的自由主义和现实主义理论的桥接。美国编织的以双边同盟为核心、少边安全组合为结点、多边安全参与为外围的多层次新亚太安全网初现端倪。美国外交中的少边安全组合取向还将继续在双边与多边安全架构之间发挥桥梁作用。……亚太转型中的地区秩序将逐渐由有效的少边与多边安全机制来管理。(注：Park, Jae Jeok, “The US-led Alliances in the Asia-Pacific: Hedge Against Potential Threats or an Undesirable Multilateral Security Order?”The Pacific Review(2011), Vol.24, No.2,p.155.)中美将步入新环境下亚太乃至世界“规则制定权”的竞争时代。

　　张勇: 中共中央党校国际战略研究所在读博士研究生

（本文责任编辑：罗伟清）