《美国研究》2012年第2期
美国非法移民的治理及其困境
陈积敏
〔内容提要〕移民执法是美国非法移民治理的重要内容之一。美国政府主要从整合移民执法资源、强化边境执法力度与更新国内工厂执法方式等方面着手，以期实现非法移民治理的目标。然而，从效果上看，这些政策措施并未对非法移民形成有效的控制与管理，这折射出美国在非法移民治理问题上存在着诸多困境。
关键词：美国社会 移民 非法移民 治理 移民执法
自1980年代以来，非法移民问题一直是美国社会关注的热点问题，即便是在美国深陷两场战争之中的2006年，美国公众对非法移民的关注度依然相当高。(注：据盖洛普2006年的民意调查显示，移民问题成为美国人“最重要”的关注点之一，仅次于伊拉克战争。See Jeffrey M. Jones, “Americans' Views of Immigration Growing More Positive,” available at: http://www.gallup.com/poll/23623/Americans-Views-Immigration-Growing-More-Positive.aspx.) 从这个角度来说，非法移民问题已经成为美国社会生活的一部分，同时也成为美国政治生活的一部分。实际上，自1970年代末以来，美国政府在管理和控制非法移民方面做出了诸多努力，如成立专门委员会，研究并制定出针对非法移民的专项法律以构建起治理非法移民的法律框架。(注：美国非法移民治理的法律体系主要包括两部法律：1986年《移民改革与控制法》（Immigration Reform and Control Act of 1986, IRCA）和1996年《非法移民改革与移民责任法》(the Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act, IIRIRA)。) 九一一事件后，美国政府更加重视非法移民问题，将这个问题提升到国家安全的高度，并且对移民机构进行了大规模改组，使得原来移民归化局（Immigration and Naturalization Service，INS）的功能得到了细化和强化。(注：根据2002年《国土安全法》（The Homeland Security Act of 2002），美国政府创建了国土安全部（Department of Homeland Security）。2003年3月1日，移民归化局被正式编入新成立的国土安全部，其原有的功能分别交由三个部门执行，即美国公民与移民局（U.S. Citizenship and Immigration Services, USCIS）、美国移民与海关执法局（U.S. Immigration and Customs Enforcement, ICE）和美国海关与边境保护局（U.S. Customs and Border Protection ,CBP）。See GAO, “Department of Homeland Security: Addressing Management Challenges That Face Immigration Enforcement Agencies,” GAO-05-664T, May 5, 2005, available at: http://www.gao.gov/new.items/d05664t.pdf.) 此外，美国政府还相继出台了一系列非法移民的管理与控制方案，冀望达到预期的治理效果。
与此同时，非法移民的治理问题也引起了美国学者与相关研究机构的高度关注，其中尤以各主要移民研究机构为甚。(注：美国主要移民研究机构包括：（1）移民研究中心（Center of Immigration Studies）。该中心是一个独立、无党派的非营利性研究组织，创建于1985年。它是美国唯一致力于研究移民对美国经济、社会、政治、人口、财政、环境和其他方面的影响，并提供相应政策建议与分析的思想库。该中心倾向于较为保守的移民政策。（2）皮尤西裔中心（Pew Hispanic Center）。该中心是一个无党派的研究机构，创建于2001年，由皮尤慈善信托基金会（The Pew Charitable Trusts）资助，主要提供移民数据、民意调查等相关信息。（3）移民政策研究所（Migration Policy Institute）。它是一个独立、无党派的非营利性思想库，致力于研究世界范围内的人口流动。) 它们通过发布研究报告及时跟踪非法移民的动态与特征，并据此提出相应的政策建议。本文将主要依据美国移民研究机构的研究报告、国土安全部的相关资料及学者的研究性论文，对美国治理非法移民的政策措施及其效果进行分析，并在此基础上探讨美国非法移民治理政策所面临的现实困境。(注：需要说明的是，由于非法移民具有跨国性，因此从治理角度来看，非法移民治理应该包括国内治理与国际治理两个层面，本文主要研究美国非法移民的国内治理层面。就国内治理的方式而言，美国政府采取了“软”“硬”两种手段，笔者将其称为美国非法移民的“柔性治理”与“刚性治理”，而“刚性治理”主要指的是美国的移民执法行为；就国内治理的主体而言，美国联邦政府与地方政府都担负了治理之责，但美国联邦政府是非法移民治理的主要承担者。因此，本文的主要研究对象是美国联邦政府的移民执法行为。)
众所周知，美国非法移民数量庞大，非法移民的来源和分布区域呈现出集中的特点。(注：美国非法移民主要来自于拉美地区，尤其是墨西哥，在过去30年中，其平均比例约为59%。在区域分布上，非法移民多集中于加利福尼亚州、得克萨斯州、佛罗里达州和纽约州。See Jeffrey S. Passel and D'Vera Cohn, “A Portrait of Unauthorized Immigrants in the U.S.,” April 14, 2009, p.1, available at: http://pewhispanic.org/files/reports/107.pdf.) 自2007年以来，美国非法移民数量有一定程度的减少，从1240万人下降到2010年的1120万人，但与2000年的840万人相比仍处于净增长状态。(注：Jeffrey Passel and D'Vera Cohn, “Unauthorized Immigrant Population: National and State Trends, 2010,” February 1, 2011, p.1, available at: http://pewhispanic.org/files/reports/133.pdf.) 因此，从数量上看，美国非法移民问题依然严峻。此外，一个值得注意的现象是，美国非法移民的居住模式与家庭结构都发生了变化。目前，非法移民与配偶、子女一同居住的家庭模式开始增多，这改变了以往非法移民将自己的配偶、子女留在原籍国的传统做法，意味着非法移民及其家庭成员可能将美国作为其长期居住地。需要说明的是，这些非法移民子女大多是美国公民。据统计，2003年非法移民子女共有430万，其中270万是在美国出生，约占总数的63%。2008年，非法移民子女人数达到550万，其中约有400万在美国出生，约占总数的73%。从2003年到2008年，非法移民子女的数量增加了120万人，而在美国国内出生的非法移民子女比例也随之增长了10%。(注：Jeffrey S. Passel and D'Vera Cohn, “A Portrait of Unauthorized Immigrants in the U.S.,” April 14, 2009, p.7, available at: http://pewhispanic.org/files/reports/107.pdf.)这种情形增加了非法移民父母定居美国的决心与可能性。根据美国移民法律，一旦子女成年之后，可以依照亲属移民的规定，为其父母申请永久居留权，因而这些具有美国公民身份的非法移民子女又被形象地称为“定锚婴儿”（anchor babies）。可见，美国非法移民由“寄居者”（sojourners）转变成“定居者”的倾向日益明显，这就进一步加剧了非法移民问题的严峻形势。更为重要的是，经历九一一恐怖袭击之后，美国人对于国土安全问题异常敏感。由于九一一事件的主要实施者大多是非法移民，如恐怖分子穆罕默德·赛义德（Mohamed Atta al-Sayed），这使得美国政府与民众更是将非法移民与国家安全联系起来，认为移民（尤其是非法移民）是恐怖主义可以利用的工具，已经成为威胁国家安全的严重隐患，“毫无疑问，（人们）愈来愈将移民视为全球恐怖主义的潜在传播媒介”。(注：Chris Rudolph, “National Security and Immigration in the United States after 9/11,” Center for Comparative Immigration Studies, Working Paper 157, August 2007, pp.1～2, available at: http://www.ccis-ucsd.org/PUBLICATIONS/wrkg157.pdf.)
在此情境之下，美国政府加大移民执法力度已是大势所趋。具体而言，美国移民执法至少包括两个方面的内容，其中之一便是移民执法主体的构成。根据美国宪法和相关法律，移民执法权专属于联邦政府所有，这赋予了联邦政府执行移民法律的权威与责任。美国非法移民数量众多，由非法移民所引发的犯罪行为也屡屡发生，这给美国国家安全与社区安全造成了威胁。而美国移民执法力量相对薄弱，主要表现为人员配置不足、拘留场所有限等。面对现实，美国联邦政府逐渐意识到州和地方政府不仅可以在保卫国土安全方面发挥重要作用，而且也能够在移民执法上提供必要的协助与支持。
为了解决联邦政府与地方政府在移民执法方面的合作问题，1996年《非法移民改革与移民责任法》中特别增加了一项新的规定，即第287(g)条款。该款授权联邦政府可以与州和地方政府在移民执法过程中展开合作，并且负责培训州和地方执法人员，以配合联邦移民执法人员的执法活动，从而使得地方执法部门担负起部分移民执法的功能。这些职能主要包括审查地方和州监狱案犯的移民身份、逮捕和拘禁移民违法者、调查移民案件，以及同移民与海关执法局（U.S. Immigration and Customs Enforcement, ICE）组成特别行动组，处理与移民有关的刑事案件等等。(注：Cristina Rodríguez, Muzaffar Chishti, Randy Capps, and Laura St. John, A Program in Flux: New Priorities and Implementation Challenges for 287(g), March 2010, Migration Policy Institute, p.3, available at: http://www.migrationpolicy.org/pubs/287g-March2010.pdf.) 这一规定通常被称为“287(g)计划”。实际上，它赋予了州和地方执法部门与联邦移民执法部门合作展开移民执法的权力。(注：Mai Thi Nguyen and Hannah Gill, The 287(g)Program: The Costs and Consequences of Local Immigration Enforcement in North Carolina Communities, February 2010, p.1, available at: http://isa.unc.edu/migration/287g_report_final.pdf; Richard M. Stana, “Immigration Enforcement: Controls over Program Authorizing State and Local Enforcement of Federal Immigration Laws Should Be Strengthened,”Testimony Before the Committee on Homeland Security, House of Representatives, March 4, 2009, GAO-09-381T, p.1, available at: http://www.gao.gov/new.items/d09381t.pdf.) 与此同时，为了明确州和地方政府的职责权限，更好地规范移民执法行为，美国移民与海关执法局还建立了一套管控体系，比如，它与州和地方执法部门签署“协定备忘录”（memorandums of agreement）。该备忘录规定，只有在移民与海关执法局官员的监督下，州和地方执法部门才能够参与移民执法活动。(注：William F. Riley, “Examining 287(g): The Role of the State and Local Law Enforcement in Immigration Law,” Testimony before the U.S. House of Representatives Committee on Homeland Security, March 4,2009, p.3, available at: http://homeland.house.gov/SiteDocuments/20090304140905-47205.pdf.) 对于未参加287(g)计划的州和地方政府，移民与海关执法局在2007年秋又推出了“加强社区安全与保卫合作协定”（ICE Agreements of Cooperation in Communities to Enhance Safety and Security，ICE ACCESS）。该协定允许移民与海关执法局官员与地方执法部门的官员在应对社区安全挑战方面展开合作，共同寻求解决方案。这一举措具有很强的针对性与灵活性，为移民与海关执法局和地方执法部门的合作提供了一个新的途径。(注：William F. Riley, “Examining 287(g): The Role of the State and Local Law Enforcement in Immigration Law,” Testimony before the U.S. House of Representatives Committee on Homeland Security, March 4,2009, p.6.)
287(g)计划在实际运作过程中取得了一定的效果，例如，在2008财年，通过这一计划约有43000名外国人被拘捕。此外，这一计划还降低了犯罪率，并加大了对重复犯罪的非法移民的遣返力度。然而，在该计划的实施过程中，问题层出不穷。这些问题主要体现在两个方面：一是批评该计划有种族歧视的嫌疑；二是指责该计划只关注对轻微犯罪的治理，削弱了对严重犯罪的重视与打击力度。(注：Richard M. Stana, “Immigration Enforcement: Controls over Program Authorizing State and Local Enforcement of Federal Immigration Laws Should Be Strengthened,” Testimony Before the Committee on Homeland Security, House of Representatives, March 4,2009, GAO-09-381T, pp.6～7, available at: http://www.gao.gov/new.items/d09381t.pdf; N.C. Aizenman, “Report Cites Problems In ICE Training Program,” March 4, 2009, available at: http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2009/03/03/AR2009030304231.html.) 为此，奥巴马政府一方面继续沿用287(g)计划，另一方面对该计划存在的问题进行修正与改革，其侧重点主要在两个方面：一是对辖区内担负移民执法功能的巡警加强监督、管理，以规范地方执法人员的移民执法行为；二是将移民执法的重点置于确认、拘捕和遣返严重犯罪或对公共安全构成威胁的非法移民身上，并确保地方执法部门对上述目标的遵从。(注：Cristina Rodríguez, Muzaffar Chishti, Randy Capps, and Laura St. John, A Program in Flux: New Priorities and Implementation Challenges for 287(g), March 2010, Migration Policy Institute, p.4, available at: http://www.migrationpolicy.org/pubs/287g-March2010.pdf.)2011年10月18日，移民与海关执法局发布的统计数据显示，在2011财年中，美国共遣返约39.6万名非法移民，创下了该机构成立以来的历史最高纪录。在全部被遣返人员中，超过21.6万人有犯罪记录，占到总比例的55%，比2008财年增加了89%。(注：ICE, “FY 2011: ICE Announces Year-end Removal Numbers, Highlights Focus on Key Priorities Including Threats to Public Safety and National Security,” October 18, 2011, available at: http://www.ice.gov/news/releases/1110/111018washingtondc.htm.)上述数据表明，奥巴马政府加大了对被列入优先遣返类别的非法移民的执法力度，这些人包括有犯罪记录、威胁国家安全、屡次违反移民法规、近期非法入境的非法移民，以及逃避移民法庭的非法移民。(注：Ibid.)可见，整合移民执法资源，统筹联邦政府与地方政府的移民执法力量，已成为美国对非法移民进行治理的一项重大举措。
除了移民执法主体的构成之外，美国移民执法的另一个内容是执法方式。在这方面，美国政府主要采用了边境执法与国内工厂执法两种手段，以期实现治理目标。边境执法是非法移民治理的重要一环，或者说是首要一环。如果能够将非法移民阻挡在边境线之外，那么可以说是从源头上阻止了非法移民的流入。因而，有学者认为，边界控制是美国移民政策的中心理念。(注：Gordon H. Hanson, Raymond Robertson, and Antonio Spilimbergo, “Does Border Enforcement Protect U.S. Workers from Illegal Immigration?” The Review of Economics and Statistics, Vol.84, No.1,(February 2002), p.73.) 但是，外国人非法越境行为频频发生对美国边境管理构成了重大挑战。从地理位置上来看，这种挑战主要来自于美墨边界。据1996年美国移民归化局的统计数据显示，在被拘捕的非法移民中，墨西哥人占到了95%以上，99%的拘捕行动发生在美墨边界。(注：U.S. Immigration and Naturalization Service, Department of Justice, 1996 Statistical Yearbook of the Immigration and Naturalization Service (Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1998).转引自 Gordon H. Hanson, Raymond Robertson, and Antonio Spilimbergo, “Does Border Enforcement Protect U.S. Workers from Illegal Immigration?” The Review of Economics and Statistics, Vol.84, No.1(February 2002), p.75.)为了缓解这一局面，美国政府有意识地加强了在边境执法方面的力度。具体而言，这种努力主要体现在以下两个方面：
第一，增加边境执法的财政投入，扩充边境执法人员数量。自1986年移民法实施之后，美国对于移民执法的财政投入明显增加，从1985财年的10亿美元增加到2002财年的49亿美元，其中对于边境执法的投入达到14亿美元，比1985年增长了5倍有余。(注：Migration Policy Institute, “Immigration Enforcement Spending Since IRCA,” November 2005, available at: http://www.migrationpolicy.org/ITFIAF/FactSheet_Spending.pdf. ) 2003年，国土安全部所属的移民与海关执法局、海关与边界保护局（U.S. Customs and Border Protection, CBP）成为主要移民执法机构，其中海关与边界保护局下辖的边境巡逻队（U.S. Border Patrol, USBP）承担了主要的边境执法任务，其主要职能在于威慑、侦测和拘捕未获政府授权入境和未在指定口岸入境的外国人。(注：九一一事件后，边境巡逻队的首要使命是阻止恐怖分子及恐怖分子的武器，包括大规模杀伤性武器进入美国。不过，自1924年组建之后，边境巡逻队的初始任务是为了遏制非法移民进入美国。因此，作为海关与边界保护局的一个重要分支机构，边境巡逻队也承担了拘捕非法移民的职责。See CBP, “U.S. Border Patrol,” available at: http://www.cbp.gov/xp/cgov/border_security/border_patrol/) 2010财年，美国政府用于海关与边境保护局的预算达到了114亿美元之多，而边境移民执法的预算支出是其重要组成部分。(注：“Spending on Border and Immigration Enforcement,” May 25, 2010, available at: http://americasvoiceonline.org/page/-/americasvoice/reports/spending%20on%20immigration%20enforcement.pdf.)
除了财政投入以外，美国政府还扩充了边境执法人员的数量。2002年负责边境巡逻与边境检查的全职人员数量比1991年增长了1.0113万人，增长率达到了128%。(注：Migration Policy Institute, “Immigration Enforcement Spending Since IRCA,” November 2005, available at: http://www.migrationpolicy.org/ITFIAF/FactSheet_Spending.pdf.) 2009财年美国边境巡逻队的人数从2008财年的1.7499万人增加到20119人，增长了约15%。(注：DHS, FY 2011 Budget in Brief, p.52, available at: http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/budget_bib_fy2011.pdf. ) 另外，美国政府还动用军事力量来协助移民执法，这在美国国内引发了很大争议。实际上，美国军队参与国内执法行为受到了1878年《地方武装法》（Posse Comitatus Act）的制约。该法规定，除非得到宪法或国会的授权，否则不得动用军队参与如搜查、扣押、逮捕等执法行为。(注：Charles Doyle, “The Posse Comitatus Act and Related Matters: The Use of the Military to Execute Civilian Law,” CRS Report for Congress, Order Code 95-964 S, June 1, 2000, p.1, available at: http://www.fas.org/sgp/crs/natsec/95-964.pdf.) 然而，从1980年代起，美墨边界的贩毒活动日益猖獗，这使美国政府对于《地方武装法》的遵守有所松动，政府开始允许军事部门协助边境巡逻队抓捕毒品走私犯。九一一事件后，美国政府出于国土安全原因，重新考虑在美墨边界部署军队。2006年5月，布什总统宣布向美国南部边界派遣超过6000名国民警卫队员，以加强针对美墨边界非法移民的执法力度。(注：Eilene Zimmerman, “National Guard Works the Border: Lots of New Roads and Ditches, but Has Illegal Migration Slowed?” October 23, 2006, available at: http://www.sfgate.com/cgi-bin/article.cgi?file=/c/a/2006/ 10/23/MNG9NLUADE1.DTL. ) 在宣布此项政策时，布什总统明确指出，国民警卫队的主要职责是“通过运作监视系统、分析情报、设置围栏和可移动障碍、修建巡逻道路和提供培训方式等手段协助边境巡逻队。国民警卫队将不直接参与执法活动——这是边境巡逻队的职责”。(注：The White House, “President Bush Addresses the Nation on Immigration Reform,” available at: http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2006/05/20060515-8.html.) 不过，这个行动让墨西哥感到十分忧虑。墨西哥总统福克斯（Vicente Fox）认为，美国的这种做法是迈向美墨边界军事化的危险信号。墨西哥外交部长德贝兹（Luis Ernesto Derbez）在墨西哥城一家电台接受访问时表示，“如果我们看到国民警卫队开始直接参与拘押民众的行动，……我们将立即通过我们的领事官员提起诉讼。”(注：Nuevo Laredo, “Mexico Threatens Lawsuits Over U.S. Guard Patrols,” May 17,2007, available at: http://archive.newsmax.com/archives/articles/2006/5/16/234417.shtml. ) 美国公民自由联盟（American Civil Liberties Union，ACLU）呼吁总统不要在边境部署部队防范非法移民，并指出这种行为“违反了《地方武装法》的精神，它禁止军队从事民事执法行为”。(注：American Civil Liberties Union, “ACLU Calls on President Not to Deploy Military Troops to Deter Immigrants at the Mexican Border,” May 15, 2006 , available at: http://www.aclu.org/immigrants-rights/aclu-calls-president-not-deploy-military-troops-deter-immigrants-mexican-border.需要指出的是，国民警卫队是否也适用这一法律是存有争议的问题。有学者指出，当出现紧急情况而常规执法力量又不敷使用时，国民警卫队保有在各州执法的权力。也就是说，当国民警卫队不是执行联邦政府的任务时，它是不受《地方武装法》的限制的。See Charles Doyle, “The Posse Comitatus Act and Related Matters: The Use of the Military to Execute Civilian Law,” CRS Report for Congress, Order Code 95-964 S, June 1, 2000, pp.41～43, available at: http://www.fas.org/sgp/crs/natsec/95-964.pdf; Craig T. Trebilcock, “The Myth of Posse Comitatus,” October 2000, available at: http://www.homelandsecurity.org/journal/articles/trebilcock.htm.)虽然此举在美国国内引发了争议，同时又引起墨西哥的强烈不满，但动用国民警卫队对于打击美墨边界的非法移民起到了一定的震慑效果，“虽然部队不能实际拘留非法移民，但是他们的存在是对越境者的威慑”。以亚利桑那州为例，自从部署了国民警卫队之后，该州拘留非法越境者的比例下降了23%。(注：Holly Manges Jones, “National Guard Presence Cutting Number of Illegal US-Mexico Border Crossings,” June 12, 2006, available at: http://jurist.law.pitt.edu/paperchase/2006/06/national-guard-presence-cutting-number.php.)正因为如此，奥巴马政府继续沿用了这一做法。2010年5月，奥巴马总统向西南边境四个州派遣了1200名国民警卫队员，以充实当地的执法力量。(注：Randal C. Archibold, “Obama to Send Up to 1200 Troops to Border,” The New York Times, May 25, 2010, available at: http://www.nytimes.com/2010/05/26/us/26border.html.)
第二，构筑边境隔离墙，装配高科技电子设备，严格防范边界非法越境行为。1990年代初，美国边境巡逻队制定了“威慑预防”战略（Prevention Through Deterrence），其目的是在美墨边界配置更多的人员与资源，以防止和减少非法越境行为。作为该战略的一部分，美国边境巡逻队实施了“国家战略计划”（National Strategy Plan），修建边境隔离墙便是其中的一部分。1990年，边界巡逻队在圣迭戈（San Diego）地区设置了第一道隔离墙，以防范非法移民与毒品走私。修建隔离墙配以边界执法专项行动，如1993年的“守住底线行动”（Operation Hold the Line）、1994年的“守门员行动”（Operation Gatekeeper），在预防与打击非法越境行为方面发挥了一定的作用。但是，修建隔离墙也造成很多问题。首先，修建隔离墙耗资巨大，对环境的破坏也较严重；其次，这些隔离墙容易遭到非法移民的毁坏。1993年，受移民归化局委托，美国桑迪亚实验室（Sandia Laboratories）提出了“三层护栏系统”的概念。这一系统不仅能更加有效、灵活地应对非法移民的越境行为，而且将有助于防止非法移民对栅栏的破坏。该提议的部分内容被纳入到1996年《非法移民改革与移民责任法》当中。(注：Blas Nunez-Neto and Stephen R. Vina, “Border Security: Fences Along the U.S. International Border,” CRS Report, January 11,2006, pp.1～2, available at: http://www.fas.org/sgp/crs/RS22026.pdf.)
九一一事件给美国国土安全敲响了警钟。为了加强边界防卫，并减少非法移民数量，美国政府于2005年11月启动了“边界安全计划”(Secure Border Initiative)，其目的在于通过建设和应用边界安全计划网这一技术手段，以及加强边界基础设施建设，为美国边界安全机构有效控制边界提供支持。(注：王吉美：《九一一后美国边界安全政策变化研究》，外交学院国际关系专业博士论文，2009年，第79页。) 2006年10月26日，国会通过了《2006年安全围墙法》（Secure Fence Act of 2006）。此法批准在美国和墨西哥边界地区修建一道长达1126公里的隔离墙，并且授权建设更多的可移动栅栏、开设更多的检查站和架设更多的照明设备，批准国土安全部使用更多的高科技设备，如摄像头、卫星和无人机以完善边界基础设施，阻止非法入境行为。布什总统在签署这一法案时指出：“此法将有助于保卫美国人民。它使得我们的边界更加安全，这是迈向移民改革的重要一步。”(注：The White House, “Fact Sheet: The Secure Fence Act of 2006 ,” October 26, 2006, available at: http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2006/10/20061026-1.html.) 不过，这部法律引起了墨西哥的强烈不满。当时正在加拿大访问的墨西哥当选总统费利佩·卡尔德龙在与加拿大总理哈珀会谈后联合举行的新闻发布会上说：“边界隔离墙不能解决任何问题。人类修建柏林墙就已经犯下了一个大错误。我认为，现在美国在边界上修建隔离墙也同样是在犯一个严重错误。”(注：《临近中期选举猛拉票 布什放行美墨隔离墙》，新华网，2006年10月28日，http://news.xinhuanet.com/world/2006-10/28/content_5259191.htm.) 不仅如此，美国国内的移民团体、人权团体及环保团体也纷纷将矛头指向这部法律。然而，美国政府仍坚持认为，在美墨边界修建隔离墙的做法对于缓解非法移民问题是有效的。奥巴马政府表示会更加重视修建隔离墙的消极影响，并将采取积极措施加以消解，但美国不会停止隔离墙修建计划。(注：April Reese, “U.S.-Mexico Fence Building Continues Despite Obama's Promise to Review Effects,” The New York Times, April 16, 2009, available at: http://www.nytimes.com/gwire/2009/04/16/16greenwire-usmexico-fence-building-continues-despite-obam-10570.html?pagewanted=1.)
如果说边境执法的目的在于“堵”，将非法移民拒于国门之外，那么国内执法的目的则在于“驱”，将已经进入美国的非法移民“清除”出去，其主要形式是工厂执法。
显而易见，经济利益是非法移民涌入美国的主要驱动力。可以说，非法移民来到美国，其目的主要在于能够获得更高的工资收入，而美国的经济结构与部门利益又为非法移民的存在提供了可能。因此，加强移民执法，控制非法移民的流入，就必须排除就业这块“磁石”的吸引力。可见，美国国内移民执法的重点应当在于工厂执法。当然，美国政府也意识到了这一点。1986年的《移民改革与控制法》就将“雇主处罚”列入三大支柱之一，即对于故意雇用非法移民的雇主予以处罚。但是，这里存在一个技术性难题，那就是雇主如何知晓受雇人员的移民身份。1994年，两党移民改革委员会总结认为，“一个良好的工作许可核实系统是有效执行雇主处罚执法的中心。”因此，该委员会建议开发和实施一个简单、安全、无歧视的计算机登记系统，它将以社会保障局和移民归化局提供的数据为主要信息来源。(注：Commission of Immigration Reform, “U.S. Immigration Policy: Restoring Credibility(Executive Summary),” 1994, p.xxi, available at: http://www.utexas.edu/lbj/uscir/exesum94.pdf.) 为此，自1997年起，针对非法移民使用伪造证件获取就业机会的现状，美国政府实行了“基础试验计划”（the Basic Pilot），即“雇佣资格核查计划”（Employment Eligibility Verification Program），以便雇主可以对员工是否具有工作资格予以审核。(注：National Conference of State Legislatures, “E-Verify,” November 4, 2011, available at: http://www.ncsl.org/issues-research/immigration/e-verify-faq.aspx.自2007年起，该计划更名为雇工身份核查计划，即E-Verify。)
理论上讲，通过核查雇员的移民身份将会有效降低非法移民的就业几率，从而达到预期的治理目标。然而，工厂执法效果却并不理想，一方面工厂执法在执行上存有难度，这种难度主要体现为两点：一是雇主认为工厂执法增加了他们的负担；二是工厂执法易引发种族歧视问题。一般来说，美国移民机构通过“无匹配信函”（No-Match Letters）(注：“无匹配信函”指的是社会保障局发给雇主的信件，指出雇主所提交的某些雇员的姓名或相应的社会保障账户号码与社保部门的记录不符，或由国土安全部发给雇主的信件，通知雇主他所提交或参考的雇员移民身份或就业授权文件与国土安全部的记录不符。 )的方式来告知雇主其雇员所提供的信息是否与社会保障卡及社会保障局的信息记录相符。根据规定，若信息不相符合，而雇员又无法在90天以内澄清事实，雇主不仅会被要求辞退雇员，而且自己也有可能因蓄意雇用非法移民而面临相应处罚。对此，美国国内出现了意见分歧，有部分法官认为这种措施不仅会增加雇主的负担，影响美国的经济发展，而且还会因为社会保障局的信息记录中存在错误而导致合法工人受到不公正的对待。(注：Julia Preston, “Court Orders a New Delay on Illegal Worker Rules,” The New York Times, October 2, 2007, available at: http://www.nytimes.com/2007/10/02/us/02social.html.) 另一方面，工厂执法行动流于形式，缺乏实质内容。近些年来，非法雇用行为并未受到有效的处罚。统计数据显示，1999年到2003年之间，美国移民执法部门在工作场所的执法行动缩减了95%，这直接影响到工厂执法的效果。1999年，美国给417家公司开出了罚单，而到2004年时，仅有3家公司被开了罚单。(注：Spencer S. Hsu and Kari Lydersen, “Illegal Hiring Is Rarely Penalized,” The Washington Post, June 19, 2006, available at: http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2006/06/18/AR2006061800613.html.) 移民与海关执法局的统计数据显示，2008年在工厂执法中遭到拘捕的6000多人当中，仅有135名是雇主。(注：U.S. Department of Homeland Security, “Fact Sheet: Worksite Enforcement Strategy,” April 30,2009, available at: http://www.ice.gov/doclib/news/library/factsheets/pdf/worksite-strategy.pdf.) 难怪美国有评论认为，政府加强内部移民执法的承诺是“可笑的”。(注：Spencer S. Hsu and Kari Lydersen, “Illegal Hiring Is Rarely Penalized,” The Washington Post, June 19, 2006, available at: http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2006/06/18/AR2006061800613.html.)显然，美国国内移民执法行动陷入了一种失衡状态：一方面，美国政府对于雇用非法移民的雇主采取姑息纵容的态度，另一方面，为了控制非法移民的数量，美国政府将移民执法的着力点放在了打击和遣返非法移民工人身上。(注：Matt Lister, “Workplace Enforcement and Guest-worker Programs,” July 14, 2010, available at: http://www.thefacultylounge.org/2010/07/workplace-enforcement-and-guestworker-programs.html.) 这种情形在小布什政府的第二任期内表现得更为明显。
奥巴马执政以来，移民问题并未成为其执政重点，奥巴马政府在移民政策改革问题上也始终没有取得实质性进展。(注：陈积敏：《美国亚利桑那州移民法案评析》，载《国际论坛》，2010年第6期，第75页。) 在很大程度上，奥巴马政府延续了布什政府的移民执法措施，如实行并强化雇工身份核查系统（E-Verify）、继续向美墨边境派遣国民警卫队等。不过，在工厂执法方面，奥巴马并没有继续沿用布什政府时期的突击检查方式，取而代之的是强令企业解雇非法移民，试图借助于民事权利保护（如劳工权利）与罚金的方式，对蓄意雇用非法移民的企业主进行处罚。(注：Julia Preston, “Immigration Crackdown With Firings, Not Raids,” The New York Times, September 29, 2009, available at: http://www.nytimes.com/2009/09/30/us/30factory.html; Cam Simpson, “Obama Hones Immigration Policy,” The Wall Street Journal, July 21,2009, available at: http://online.wsj.com/article/SB124813721196067083.html?popup=false.) 对于非法移民工人，奥巴马政府并没有采取统一的拘捕与遣返措施，而是逐案审查，区别对待。奥巴马政府将遣返对象优先集中于那些有犯罪记录、危害国家安全及反复违反移民法律的非法移民身上，而对无犯罪记录的非法移民工人则暂缓遣返。换言之，奥巴马政府在国内移民执法方面采取了新的策略，即把对雇主的处罚与对非法移民的处罚结合起来，并将前者作为国内工厂执法的重点，“一个有效的、全面的工厂执法战略必须既能解决雇主明知雇员身份却故意雇用非法工人的问题，又能解决这些工人本身的问题”。(注：U.S. Department of Homeland Security, “Fact Sheet: Worksite Enforcement Strategy,” April 30, 2009, available at: http://www.ice.gov/doclib/news/library/factsheets/pdf/worksite-strategy.pdf.) 美国国内很多人，尤其是商界人士对于此项政策的效果持悲观态度。美国商务部移民政策负责人安杰诺·阿玛多尔（Angelo Amador）便表示，过去的政策将非法移民工人妖魔化，而现在的政策转而将雇主妖魔化，“我们认为两者都不会很有效果”。(注：Cam Simpson, “Obama Hones Immigration Policy,” The Wall Street Journal, July 21, 2009, available at: http://online.wsj.com/article/SB124813721196067083.html?popup=false.)
纵观美国非法移民治理的各项措施，从总体上来说并没有取得良好的效果，这突出表现为非法移民数量没有得到有效控制。综合来看，造成非法移民治理困境的原因有以下几个方面：
第一，移民执法的投资力度仍显不足。美国在移民执法方面的投资不足，主要表现在经费投入不足和人员、设备补充不足两个方面。在非法移民增加较为迅速的20世纪70、80年代，移民归化局的财政预算却未有增加。1980财年，移民归化局的预算总额只有3.37亿美元，仅占联邦预算的极小一部分。此外，人员配置严重不足。当时，边境巡逻队的总人数只有2200人，在美墨边界执勤的人数仅有400人，这与长达3000多公里的美墨边境线相比，显得太微不足道了。曾担任移民局专员的莱昂内尔·卡斯蒂略（Leonel Castillo）在国会作证时表示，1978年有超过50%的移民从加利福尼亚的圣迭戈、得克萨斯的埃尔帕索（El Paso）和亚利桑那州的尤马（Yuma）非法入境。(注：Franklin S. Abrams, “American Immigration Policy: How Strait the Gate?” Law and Contemporary Problems, Vol.45, No.2 (Spring 1982), p.124.) 这说明，边境执法力量的薄弱直接影响到美国非法移民治理的效果。1986年移民法实施之后，美国政府有意识地增加了移民执法的预算投入，例如1980年到2004年间，美国边境执法的实际开支增长了六倍多，2005年更是达到了22亿美元。(注：Gordon H. Hanson, “Illegal Migration from Mexico to the United States,” Journal of Economic Literature, Vol.44, No.4 (December 2006), p.884.) 但是，这种投入与巨大的非法移民规模相比仍然是捉襟见肘。另外，由于安全环境日益复杂化，美国移民执法部门所担负的职责更加多元，这使得移民执法力量更不够用。总而言之，与非法移民庞大的基数相比，美国移民执法部门显得力不从心。
第二，国内利益集团的强大阻力严重地制约了美国政府对于移民执法的政治意愿。以1986年移民法产生过程中的波折为例，对此加以说明。实际上，每次移民法律的出台都是一个漫长而艰苦的利益博弈过程。在1970年代末、1980年代初，美国的非法移民问题已经相当严重了，学术界对于移民问题已基本形成了一个共识，即美国应当加紧控制非法移民，并限制净移民量。无论是卡特政府，还是里根政府都对此极为重视，组成了相应的委员会加以讨论与研究。与此同时，美国的民意也明显倾向于限制非法移民。然而，学术的论证与民意的支持并不能带来即时的政治效果，反对对移民入境加以限制的利益团体实力强大，涉及面广，从企业主到普通消费者（尤其是服务业的消费者）再到移民输出国政府，这些因素严重制约了美国政府的立法行为。(注：Sylvia Ann Hewlett, “Coping with Illegal Immigrants,” Foreign Affairs, Vol. 60, No.2 (Winter 1981), p.358.) 另外，国会内部对此事的分歧也十分明显，各方争执不下。实际上，国会议员们对于移民问题并未给予充分的重视。当时有评论认为，“移民政策对于多数政治家来说缺乏吸引力。虽然他们意识到无所作为会带来长期的灾难性后果，然而他们对现在采取行动却感到忧虑不安。”(注：“Editorial: Immigration Dilemma,” The Journal of Commerce, May 22, 1981, p.4, cited from Sylvia Ann Hewlett, “Coping with Illegal Immigrants,” Foreign Affairs, Vol. 60, No. 2 (Winter 1981), p.359.)从这个角度来看，美国非法移民的治理“最主要的问题实质上是在政治方面，而非技术层面”。(注：Lawrence H. Fuchs, “An Agenda for Tomorrow: Immigration Policy and Ethnic Policies,” Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 530, No. 1 (November 1993), p.177.) 由于来自利益集团的压力及各政治派别之间的分歧，美国政府执行移民法律的政治意愿受到了很大的削弱，从而出现了这样一种局面：美国政府一方面认识到了非法移民治理的必要性与紧迫性，但另一方面它却未能形成统一的执行力与政治决心。因此，非法移民问题一而再、再而三地成为美国社会的一大“顽症”，难以得到有效化解。
第三，边境执法效果不佳。自1986年《移民控制与改革法》出台以后，该法律所推行的三项主要措施，即雇主制裁、边境执法及非法移民“合法化”政策，成为美国非法移民治理的主要内容。(注：Slobodan Djajic, “Dynamics of Immigration Control,” Journal of Population Economics, Vol.12, No.1 (February 1999), p.45.) 可以说，1986年移民法为美国控制非法移民提供了一个可以借鉴的路径模型，而边境执法也成为非法移民治理不可或缺的一个重要方面。如前所述，美国在边境移民执法方面的力度不断增强。然而，这种做法并未有效地控制非法移民的涌入，也未实质性地减少美国非法移民数量。美国学者道格拉斯·梅西（Douglas S. Massey）在其研究中指出：“执法增加了非法越境的成本，这无意之中产生了一个后果，即鼓励了非法移民在美国待更长的时间，以弥补其入境费用。结果是非法移民不太可能返回其母国，致使滞留美国的非法移民数量增加。”(注：Jessica Vaughan, “Attrition Through Enforcement: A Cost-Effective Strategy to Shrink the Illegal Population,” April 2006, p.2, available at: http://www.cis.org/articles/2006/back406.pdf.) 由此可见，不能过高估计边境执法对于打击和减少非法移民的作用，“更为严格的边境控制措施的效果是模糊不清的。一方面，这些措施增加了非法入境的成本，阻挡了非法移民的秘密流入。另一方面，它们又促使移民增强反侦察能力，减少了他们被发现的几率与被驱逐率”。(注：Slobodan Djajic, “Dynamics of Immigration Control,” Journal of Population Economics, Vol.12, No.1 (February 1999), p.57. ) 因此，虽然边界控制是必要的，但它的副作用已经显现，单纯地加强边境执法显然无法达到预期效果。正如美国学者所评价的那样，“‘执法第一’的呼声可能有政治吸引力，但是联邦政府不同步检视我们的移民法律，包括有效执法、合法移民改革及无证件移民的合法化，它就不会起到作用”。(注：Doris Meissner and James W. Ziglar, “Why the U.S. Had to Challenge Arizona on Immigration,” July 22, 2010, available at: http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2010/07/21/AR2010072104559.html?hpid=opinionsbox1.)
第四，移民执法部门对于工厂执法重视不够，并有姑息之嫌。控制非法移民的一个重要手段就是要切断非法移民来美的主要诱因，即工作机会。因此，国内执法，尤其是雇主制裁等措施具有至关紧要的意义，然而“由于政治制约，美国主要关注边境执法，而不是监督美国的雇主们”。(注：Gordon H. Hanson, “Illegal Migration from Mexico to the United States,” Journal of Economic Literature,, Vol.44, No.4 (December 2006), p.909.) 这一点可以从边界巡逻队（主要负责边境执法）和移民与海关执法局（主要负责国内工厂执法）的执法时间上来得到进一步的验证。从1990年到2003年，边界巡逻队的执勤时间增长了3.8倍，由原先的250万个小时增长到950万个小时。然而，国内执法的时间却有明显减少，以1999年与2003年为例，移民与海关执法局（原先由移民归化局负责）的工厂执法时间由原先的48万个小时下降到18万个小时。(注：GAO, “Immigration Enforcement: Preliminary Observations on Employment Verification and Worksite Enforcement Efforts,” June 21, 2005, GAO-05-822T, available at: http://trac.syr.edu/immigration/library/P23.pdf.) 这严重制约了非法移民治理政策的实施效果，并直接体现为受到处罚的雇主数量在不断地减少。1990年因雇用非法移民而遭到罚款处罚的雇主人数为15人，1994年为12人，1998年2人，到2004年，这个数字竟然为零。就连美国政府问责办公室（Government Accountability Office）的研究报告也不得不承认：“无论是移民归化局还是移民与海关执法局，工厂执法计划都是最不优先考虑的计划。”(注：Ibid.) 此外，在执法过程中，由于受到各种政治因素的制约，移民执法部门的执法行为经常难以持续，甚至还出现了包庇、纵容雇主雇用非法移民的现象。例如1998年，移民归化局在收获季节对佐治亚州的洋葱农场发动了突袭，结果引发了该州两名参议员及三名众议员联名向当时的司法部长雷诺（Janet Reno）写信，指责移民归化局的行为破坏了佐治亚州的农业。无奈之下，移民归化局只得表示此后不再开展工厂执法活动。(注：Mark Krikorian, “Lured by Jobs, Illegal Immigrants Risk Death at Border Crossing,” Santa Barbara News-Press, April 25, 1999, available at: http://www.cis.org/node/307.) 2005年，美国西部种植业协会（the Western Growers Association）发布了一项声明，抱怨由于移民执法过于严格，导致亚利桑那州无法雇用到足够的劳工来收割莴苣和其他蔬菜。实际上，该协会是代表美国西部农场主利益的商业游说团体。(注：Miriam Jordan, “As Border Tightens, Growers See Threat to ‘Winter Salad Bowl’,” The Wall Street Journal, March 11, 2005, p.A1.)鉴于此，美国学者评论道：“美国政府采取的宽松的工厂执法行为是政治因素对非法移民执法强度产生影响的一个间接证据。”(注：Gordon H. Hanson, “Illegal Migration from Mexico to the United States,” Journal of Economic Literature, Vol.44, No.4 (December 2006), p.917.)
第五，美国移民执法行为存在着随意性和阶段性弊端。美国学者汉森与斯皮林伯格（Antonio Spilimbergo）对边境执法的力度和大量雇用非法移民的工业产品的价格关系作了系统研究。从理论上来说，移民密集型产业的商品价格越高，那么这些产业部门游说政府放松移民执法力度的积极性也就越高，两者之间存在一种正相关关系。两位学者通过研究验证了这一理论。他们发现，移民集中的产业部门的商品价格相对有所提高之后的五到十个月内，边境执法力度会有明显降低，“这种结果表明，当非法移民需求量增加时，美国当局就会放松移民执法”。但另一方面，随着移民执法力度的减弱，美国境内的非法移民又会相应增加，这必然引起美国社会要求政府加大移民执法力度以保护美国本土劳动力的利益，随之而来的便是新一轮的移民执法行动。“当美国总体劳工市场状况收紧时，执法力度也会增强，这表明当潜在的非法移民被认为处于高位时，美国政府便会加大移民执法。”(注：Gordon H. Hanson, “Illegal Migration from Mexico to the United States,” Journal of Economic Literature, Vol.44, No.4 (December 2006), p.918.) 这至少反映出以下三个方面的事实：第一，美国政府的移民执法活动存在很大的随意性和阶段性，并且陷入了一种循环怪圈当中。第二，非法移民只是美国政府手中的一枚任其利用的棋子，这表明美国移民政策带有浓厚的工具性色彩。第三，美国政府在整个移民执法过程中处于主导地位，在某种程度上可以操控非法移民的数量。“通过选择性地加大或者缩小在边境的执法力度及对商业雇佣行为的监管力度，美国移民当局暗中决定了非法移民（入境和居留）的程度。”(注：Gordon H. Hanson, “Illegal Migration from Mexico to the United States,” Journal of Economic Literature, Vol.44, No.4 (December 2006), p.918.)
第六，美国移民政策体系存在弊端，难以形成有效合力。前文已经提及，美国联邦政府对于移民问题拥有绝对权威，这种制度设置降低了地方政府参与移民管理的能动性与积极性，甚至使联邦政府呼吁地方政府配合其移民执法活动时都无法得到应有的支持。根据1996年《非法移民改革与移民责任法》的相关规定，地方政府需配合联邦执法部门的移民执法行动。但是，美国多个城市却提出了针对移民，包括非法移民的“庇护政策”（sanctuary policies）。它主要有两种形式：非正式庇护政策和正式庇护政策。所谓非正式庇护政策是指这项政策并没有以纸质文件的形式存在，但事实上却由政府工作人员（如行政、服务、安全等部门）实际执行着。所谓正式的庇护政策是指地方政府机构以决议、条例或者行政命令等形式发布的书面政策，如2004年缅因州州长所发布的一项“关于缅因州所有符合资格居民可享有州服务”的行政命令。(注：Steve Salvi, “Sanctuary Cities: What Are They? ” available at: http://www.ojjpac.org/sanctuary.asp.) 实行这一政策的城市要求其执法人员和其他政府雇员不得将自己管辖范围内的非法移民情况通知联邦政府。通过此项政策，非法移民也可以受益于城市的各种服务。2008年4月，旧金山市主管（Supervisor）阿米诺（Tom Ammiano）就公开宣称：“作为一个保护城市，旧金山已经并将继续向所有移民提供体恤服务，不论其身份如何。”(注：“Mayor Newsom Launches Sanctuary City Outreach Campaign,” available at: http://www.sfmayor.org/archives/PressRoom_NewsReleases_2008_78378/)目前，美国实行“庇护政策”的城市数量日益增多，其中不乏纽约市、洛杉矶市、芝加哥市这样的大中型城市。(注：Steve Salvi, “Sanctuary Cities: What Are They? ” available at: http://www.ojjpac.org/sanctuary.asp.) 对于“庇护政策”，共和党众议员坦科里多（Tom Tancredo）早在2003年就提出了尖锐的批评，指出这一现象实际上令美国的移民政策变得支离破碎。(注：Matt Hayes, “U.S. Cities Provide Sanctuary to Illegals,” July 25, 2003, available at: http://www.foxnews.com/story/0,2933,92966,00.html.) 可见，当前美国移民政策体系的弊端为非法移民提供了可乘之机。(注：Doris Meissner, “Hearing on ‘Comprehensive Immigration Reform in 2009, Can We Do It and How?’” April 30, 2009, available at: http://www.migrationpolicy.org/pubs/Testimony-04-30-2009.pdf.)
综上所述，美国非法移民治理的困境既反映了美国移民执法体系本身所存在的机制性弊端，如联邦政府集权过大，地方政府积极性不高等，更反映出美国存在着一个强大的、与非法移民有关的利益链，这成为美国非法移民治理道路上最大也是最难以逾越的障碍。可以说，美国政治本身的特点决定了非法移民问题的解决将会是一场异常艰难的利益博弈，其最终的结果往往是以各方的妥协而收场。正如中国学者梁茂信所言，美国的政治体制既具有组织缜密、决策科学的优越性，“但是政府权力的制衡性和分散性，以及利益集团的多元性等等也常使联邦政策步履维艰、事倍功半，或因立法软弱而治标不治本”。(注：梁茂信：《略论美国政府解决城市社会问题的效用有限性》，载《美国研究》，2002年第4期，第48页。) 美国非法移民治理的困境恰好反映出美国政治体制的这种两难特征。
陈积敏：中共中央党校国际战略研究所助理研究员
（本文责任编辑：卢宁）