《美国研究》2012年第2期
奥巴马外交政策评说
——读《塑造历史：贝拉克·奥巴马的外交政策》
赵天一
外交政策一向是美国总统选举中的重要话题。2012年是大选年，各种竞选活动早已如火如荼地展开。在这个时候，梳理、分析过去几年中美国的外交政策，不仅有助于其他学者开展相关研究，也有利于候选人从中汲取经验教训，为今后施政打下基础。2012年3月，《塑造历史：贝拉克·奥巴马的外交政策》(注：Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal and Michael E. O'Hanlon, Bending History: Barack Obama's Foreign Policy (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2012).)一书由布鲁金斯学会出版。该书分“新兴大国：中国”、“战争、反恐与国土安全”、“中东和平进程”、“阿拉伯之春”、“流氓国家”和“‘软安全’事务：能源、气候与贫穷国家”六个部分，对奥巴马执政三年来美国的外交政策做了全面回顾，并评价了成败得失。
该书的三位作者目前均任职于布鲁金斯学会，从事外交政策研究。学会副主席兼外交政策研究部主任马丁·因迪克（Martin S. Indyk）博士毕业于澳大利亚国立大学，曾任美国驻以色列大使，是一位中东问题专家。学会“约翰·桑顿中国研究中心”主任李侃如（Kenneth G. Lieberthal）博士毕业于哥伦比亚大学，曾任克林顿政府总统国家安全事务特别助理兼国家安全委员会亚洲事务资深主任。学会外交政策研究部研究主任迈克尔·奥汉隆（Michael E. O'Hanlon）博士毕业于普林斯顿大学，曾在国会预算办公室中从事国家安全分析工作，是一位国土安全和防务政策专家。(注：作者的个人资料均来自于布鲁金斯学会网站，请见http://www.brookings.edu/experts。)上述三位作者不仅学术造诣深厚，而且拥有丰富的一线工作经验。
本书的英文标题为“Bending History”，笔者姑且将其译为“塑造历史”。之所以如此，主要是出于以下三个方面的考虑：
一是过去的三年无论对美国还是全世界而言都是一个非常重要的历史时期。奥巴马政府上台伊始，美国正经历着一场自“大萧条”以来最为严重的全球性经济危机，还在伊拉克和阿富汗进行着两场战争。在这三年当中，新兴大国的崛起、国际恐怖主义势力的猖獗、中东和北非地区的动荡、大规模杀伤性武器的扩散以及气候变化和能源短缺等一系列全球性问题都对现存的世界格局造成了冲击，对美国的国际地位和国家利益构成了挑战。正如该书所言，从奥巴马入主白宫的第一天起，历史的重任就压在了他的肩膀上，他注定会在历史的书卷中留下浓墨重彩的一笔。(注：Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal and Michael E. O'Hanlon, Bending History: Barack Obama's Foreign Policy, p.1.)
二是奥巴马本人有远大的抱负，以“创造历史”为己任。具体到外交事务上，就是努力与小布什政府的政策拉开距离，重新制订美国的外交政策。凡是前任没有做过的奥巴马都愿意去尝试，比如从伊拉克撤军、与所谓的“流氓国家”对话。(注：Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal and Michael E. O'Hanlon, Bending History: Barack Obama's Foreign Policy, p.2.)作为一个年轻的总统候选人，奥巴马并没有太多的外事经验，但他善于倾听学者和官员们的意见。早在竞选之初，他就吸收了一批具备丰富外交经验的学者加入团队，他们中的多数都曾在克林顿政府中任职，包括本书作者之一李侃如博士。在竞选过程中，奥巴马多次针对美国的外交政策发表讲话，强调“求新、求变”的理念。上台后，他努力化解新兴大国崛起对美国实力地位的冲击，重塑美国的国际形象，改善与阿拉伯穆斯林世界的关系，通过对话和多边协商应对经济危机和气候变化等全球性问题。他任命希拉里·克林顿为国务卿，一些克林顿政府时期的官员重新回到国务院工作。这一切都显示奥巴马意在“塑造历史”。
三是“塑造历史”这句话含有一种理想主义的情怀，恰好与该书的主题相对应。奥巴马在竞选时做出了种种许诺，在外交上提出了很多目标，这体现了他的个人理想。与此同时，奥巴马又是一位奉行实用主义的总统，能够努力排除意识形态的干扰，为美国谋取现实利益。三位作者正是以理想和现实之间的落差为出发点，通过比较奥巴马说了什么又做了什么、想要什么而实际得到了什么，分析其外交政策的成败得失，为他人的研究和未来美国政府的施政提供帮助。
在三位作者看来，中国崛起是奥巴马执政时期国际体系发生的最重大的变化，应对中国崛起自然是美国外交政策的重中之重。奥巴马政府的对华政策不仅影响中美两国关系，也将影响到一系列全球性问题的解决。(注：Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal and Michael E. O'Hanlon, Bending History: Barack Obama's Foreign Policy, p.24.)
早在竞选之前，奥巴马就认为美国应将中国视为解决全球性问题的关键，鼓励中国融入现存的国际体系，按规矩办事。在竞选期间，他批评小布什政府只关注美中和美日关系，忽视了美国在亚洲的整体影响力；只关注全球反恐战争，忽视了亚洲在世界格局中扮演的重要角色。奥巴马认识到，美国的未来在亚洲。同中国发展一种建设性的关系，双方各自明晰对方的战略意图，避免零和博弈，是奥巴马政府对华决策的指导思想。(注：Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal and Michael E. O'Hanlon, Bending History: Barack Obama's Foreign Policy, pp.25~26.)
本书认为，中方高层对中美关系的基本看法与奥巴马不同，他们更容易认同小布什政府的亚洲政策。在中方看来，美国试图遏制中国，这是两国关系的最大障碍。中国并不认同美国的基本政治经济制度，尤其是在2008年“金融危机”爆发后。由于得不到回应，奥巴马政府不得不从2010年起调整对华政策，更趋于现实，最终于2011年高调宣布“重返亚洲”。(注：Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal and Michael E. O'Hanlon, Bending History: Barack Obama's Foreign Policy, pp.26~30.)
奥巴马上台伊始就任命熟悉外交事务的詹姆斯·斯坦伯格（James B. Steinberg）为副国务卿，“中国通”杰弗里·贝德（Jeffrey A. Bader）为国家安全委员会东亚事务主任，中美关系似乎充满了希望。在奥巴马执政的第一年，两国在应对经济危机、气候变化和核扩散等问题上利益一致。双方紧密合作，高层互访频繁，中美关系可谓进入了一个“蜜月期”。
然而之后，两国之间的矛盾和问题就开始逐渐暴露出来。奥巴马总统于2009年底访问了中国，与中国领导人举行了多次会谈。在本书作者看来，中方认为奥巴马本人过于理想化，在施政过程中加入了过多理想主义的情绪。中美在东海、南海、黄海和专属经济区问题上趋于紧张，中国也不愿意为了他国的经济复苏放慢本国的经济发展速度。更糟糕的是，美方还不断触碰两国关系的“雷区”，如美国商务部否认中国是一个完全市场经济国家、美国国防部发布中国军力分析报告、对台军售，以及美国政府高官接见达赖喇嘛等。
中美两国之间的首要问题是安全。近年来，美国一直对中国增强军力充满猜忌，而奥巴马政府加强美军在亚太地区行动能力的做法也让中国感到如芒在背。进入2011年以后，中国同日本、韩国、越南、菲律宾等邻国的关系恶化，而其中多数国家都是美国的盟友，这不能不影响中美关系。在朝鲜问题上，尽管中国参与了国际社会对朝鲜的制裁，并试图阻止朝鲜发展核武器，但在美国决策者看来，中国仍是朝鲜政权最主要的支持者。中日东海争端和中国同东南亚国家的南海争端都有可能引发地区局势的动荡，影响美国在该地区的利益。两国在网络安全问题上的争执也日趋激烈，双方互相指责对方威胁本国的网络安全。此外，经贸问题也影响着两国关系的健康发展，尤其是在汇率和市场准入上。
奥巴马和中国领导人都不希望两国关系趋于破裂。2011年1月中旬，奥巴马总统和胡锦涛主席在华盛顿举行了会谈，弥合双方的裂痕。双方在暂停对台军售的前提下恢复了两军的高层交流，双方都认识到彼此在历史、文化、政治体制和国家利益上有所不同，都试图避免让这些分歧影响两国关系发展的大局。(注：Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal and Michael E. O'Hanlon, Bending History: Barack Obama's Foreign Policy, p.54.)“中美战略与经济对话”继续举行，为双方解决各种分歧提供一个广阔的平台。
本书认为，尽管奥巴马政府认为美中关系十分重要，但美国的对华政策并非是美国亚洲政策的唯一轴心。这一时期美国政府仍然重视多边组织、经贸合作、防务同盟，以及民主化改革的作用。(注：Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal and Michael E. O'Hanlon, Bending History: Barack Obama's Foreign Policy, pp.58~60.)在作者看来，这似乎成为中国判断美国怀有敌意的新证据。展望未来，作者认为美国政府需要让中国领导人相信，在不挑战美国全球领导地位的前提下，美国对中国的发展持肯定态度，并鼓励中国在国际体系中扮演更为重要的角色。而中国则需要明确自己的发展方向和目标，这对两国来说同样重要。(注：Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal and Michael E. O'Hanlon, Bending History: Barack Obama's Foreign Policy, pp.62~64.)
总的来说，该书对中美关系的讨论和分析体现了美国学界和政界的主流观点，即认为中美关系中出现各类问题主要是中国的责任。虽然作者力图保持中立，但他们仍有意无意地回避了美国作为体系大国在塑造双边和多边关系中起到的决定性作用，低估了美国的行为给其他国家带来的巨大影响。
如何结束小布什政府遗留下来的两场战争，是奥巴马上台伊始面临的最为棘手的问题。战争的长期化给美国带来的不仅仅是巨大的伤亡，还有低落的士气、伊斯兰世界日益增长的反美情绪以及沉重的经济负担。伊拉克和阿富汗似乎已经成为了“21世纪的越南”。早在上台前，奥巴马就多次批评小布什政府的战争政策，表示要尽早结束这两场战争，将资源真正用于打击国际恐怖主义，保障美国和世界的安全。上台初期，他努力兑现这一承诺，这为他赢得了诺贝尔和平奖。
在本书作者看来，奥巴马是靠反对伊拉克战争起家的。早在2002年第一次竞选州参议员时，他就称伊拉克战争是“一场愚蠢和鲁莽的战争”。与希拉里·克林顿不同，奥巴马从未发表过支持伊拉克战争的言论，这也是他区别于其他总统候选人的重要标志。(注：Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal and Michael E. O'Hanlon, Bending History: Barack Obama's Foreign Policy, pp.73~74.)在担任参议员期间，他曾多次要求政府削减驻伊美军，用于在阿富汗的军事行动。上台伊始，奥巴马的伊拉克政策多少带有理想主义的色彩，他曾公开表示要在12至16个月内撤出全部15个旅的美军作战部队，只保留部分教官和后勤人员。不久，他就趋于现实，将目标更改为在19个月内将驻伊美军人数减至5万人以内。本书认为，尽管奥巴马在驻伊美军问题上并没有完全履行竞选时的承诺，但毕竟驻军人数已经大大下降。虽然美军从伊拉克大规模撤出在短时间内会给伊拉克的安全造成挑战，但从长期看这不仅有利于改善美伊双边关系，也有利于美国的全球战略地位。(注：Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal and Michael E. O'Hanlon, Bending History: Barack Obama's Foreign Policy, pp.76, 84~85.)
然而，奥巴马对待阿富汗战争的态度则截然相反。早在竞选之初，他就清晰地表达了对这场战争的支持。他承诺在阿富汗增兵两个旅，而实际增加了8个——2010年底，驻阿美军人数从奥巴马上台之初的3万人增加到10万人。虽然此后这个数字削减到原先的一半，但奥巴马在2011年6月再次决定增兵，目标是到2012年夏将驻阿美军人数维持在6.8万人。2011年5月2日，本·拉登被击毙，这是阿富汗战争的一个里程碑。基地组织失去了创始人和精神领袖，遭到了极大的削弱，塔利班也释放出了愿意和谈的信号。作者认为，尽管奥巴马政府的阿富汗政策取得了一系列成果，阿富汗也没有成为一个无政府的国家，但美国在未来仍然需要在这个国家留驻大量军队。花费如此大的代价仅换来这些成果，值得商榷。(注：Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal and Michael E. O'Hanlon, Bending History: Barack Obama's Foreign Policy, pp.98~99.)
尽管奥巴马政府不遗余力地推动全球反恐行动，努力保障国土安全，但威胁和问题依旧存在。频繁的越境打击和一次次的误伤平民事件严重影响到了美国与巴基斯坦的盟友关系，在击毙本·拉登后双方的争吵到达了高潮。而2010年来美国本土侦破的各类未遂袭击事件则证明，恐怖主义的威胁依然存在，甚至还有抬头的趋势。总之，尽管奥巴马的国土安全和反恐政策取得了一系列成功，但形势仍不容乐观。
与此相类似的还有奥巴马对所谓的“流氓国家”的政策。在竞选时和上台之初，奥巴马试图与小布什的政策拉开距离，通过对话解决所谓的“流氓国家”问题，保障美国的安全。这一政策起初似乎收到了效果，朝鲜和伊朗都表现出了少有的温和与灵活，愿意与美国开展对话。然而，双方在利益上的巨大差异和长期以来的不信任使得这种状况并没有维持太长时间。发展核武器是朝鲜和伊朗国家安全政策的核心，他们在过去的三年中一直坚定地推进各自的核计划。另外，两国国内长期推行的反美宣传也使得对话难以进行下去。奥巴马不久后就开始在“流氓国家”问题上退缩，回到了小布什政府的路线，倾向于通过制裁和施压迫使两国放弃核计划。不过，作者依然认为奥巴马对“流氓国家”的政策部分取得了成功，主要是在他的努力下，国际社会团结了起来，建立起了有效的防扩散机制。(注：Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal and Michael E. O'Hanlon, Bending History: Barack Obama's Foreign Policy, pp.227~229.)
笔者不太赞同本书作者的这些观点。伊拉克战争和阿富汗战争都是小布什政府的决策，奥巴马在很大程度上是在为前任“买单”。目前，美军正逐步从伊拉克和阿富汗“体面地”撤出，而两国的安全形势也并未因此受到明显影响，能做到此已属不易。尽管近几年来针对美国的恐怖主义活动层出不穷，但至少到目前为止美国本土还没有遭受另一次重大的打击，这也可以算是奥巴马政府的一大功绩。在应对朝鲜和伊朗方面，奥巴马政府可谓毫无建树。作者所说的“团结起来的国际社会”和“有效的防扩散机制”似有待商榷。
奥巴马在竞选时就立志改善美国的国际形象，尤其是美国在伊斯兰世界的形象。他认为，小布什政府一系列的错误决策将美国推到了伊斯兰世界的对立面上，作为继任者他必须缓和双方的矛盾，弥合分歧。这不仅有利于维持美国的国际地位，也有利于打击国际恐怖主义。上台后，奥巴马政府开始从伊拉克撤军，关闭了关塔那摩监狱，并与伊朗开展对话，向伊斯兰世界释放了善意的信号。不过，奥巴马认为改善与伊斯兰世界关系的核心还在于推动中东和平进程。只有巴以实现永久的和平，才能维护美国在中东地区的形象。(注：Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal and Michael E. O'Hanlon, Bending History: Barack Obama's Foreign Policy, pp.112~113.)
上台伊始，奥巴马就急于恢复巴以和谈，敦促双方签署永久性和平协议。他想当然地认为，只要说服以色列做出足够的让步，巴以之间就能达成协议。为此，奥巴马多次在公开场合向以色列施压，要求冻结在约旦河西岸扩建犹太人定居点的计划，最终从那里撤走所有的犹太定居者，就像2005年以色列在加沙做的那样。他忽视了以色列人的利益，也让阿拉伯国家误以为完全停建定居点是美方为巴以和谈设置的先决条件。内塔尼亚胡最初试图以一定的让步换取美国的支持，他力排众议暂时冻结建造新定居点的计划，但要求扩建一些原先的定居点以应对人口的自然增长。奥巴马拒绝了该方案，并以停止援助相威胁。内塔尼亚胡不为所动，退出了谈判。这也加深了阿拉伯世界对奥巴马政府的误解，他们认为美国政府这次完全站在他们一边。因此，阿拉伯国家采取了联合行动，在联合国提出了巴勒斯坦加入的问题，让奥巴马政府陷入了两难。不出意外，最终美国代表还是投了反对票，这就使得阿拉伯人感到被欺骗了，而内塔尼亚胡则更趋强硬。
作者认为，奥巴马政府的中东政策完全失败了。他既没能在中东和平进程上获得突破，也没有改善美国在伊斯兰世界的形象。到2011年底，美国与阿拉伯国家的关系同小布什政府时期一样糟糕。奥巴马犯的最大的错误是过于理想主义，将完全冻结犹太定居点建造计划作为巴以和谈的前提，这是巴勒斯坦行政当局同历届以色列政府谈判时从未提出过的。他本人的言行也不一致，在授权国务院官员同以色列方面会谈时，他并未将此作为谈判的底线。另外，奥巴马低估了问题的复杂性，急于求成，造成了各方的误解，使中东和平进程停滞不前。(注：Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal and Michael E. O'Hanlon, Bending History: Barack Obama's Foreign Policy, pp.136~140.)
本书认为，“阿拉伯之春”是一系列偶然事件，奥巴马政府之前并没有为此做充分准备。当2011年初突尼斯民众推翻本·阿里的独裁统治时，美国基本保持了沉默。在埃及出现游行抗议浪潮之初，美国的政策一度倾向于穆巴拉克，希拉里·克林顿还发表讲话支持行政当局对反对派的镇压。埃及是美国在大中东地区最重要的盟友之一，埃及的稳定符合美国的利益，而埃及反对派的伊斯兰原教旨主义倾向也让美国感到担心。但随着局势的发展，奥巴马政府认识到继续支持穆巴拉克无益于在该地区塑造美国的良好形象，美国开始逐渐倾向于支持反对派。然而当巴林发生什叶派政变时，美国立刻表达了强烈的关注，支持沙特出兵予以镇压，很快扑灭了这场革命。巴林是美国在中东地区最重要的立足点，具有十分重要的战略地位，奥巴马政府绝不允许巴林落入反美主义者手中。(注：巴林是美国第5舰队司令部所在地，也是美国在中东地区最大的军事基地。什叶派穆斯林占巴林人口总数的75%以上，但政权却控制在逊尼派手中。长期以来，伊朗一直宣称巴林是它的一个省，并大力资助巴林的什叶派武装团体开展推翻巴林政府、赶走美国驻军的活动。)在利比亚内战爆发后，美国政府虽然没有派出地面部队会直接参与战斗，但还是为西方盟国和反对派联合推翻卡扎非政权提供了空中支援和后勤支持。在叙利亚局势紧张之际，奥巴马政府也积极奔走，为反对派提供道义和物资支持。
在本书作者看来，目前对奥巴马政府的这些政策还很难做出一个客观公正的评价，因为它们的影响可能在好多年后才显现。但至少从当前的局势看，奥巴马的应变还是取得了一定的效果。巴林维持了一个亲美政权，埃及与美国的传统关系没有受到太大的影响，利比亚新政权表达了对美国的善意，而伊朗在叙利亚的势力也受到了削弱。(注：Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal and Michael E. O'Hanlon, Bending History: Barack Obama's Foreign Policy, pp.179~180.)本书认为，奥巴马政府在该地区真正面临的挑战并非阿拉伯国家的政权更迭，而是伊朗持续推进的核计划。伊朗一旦拥有核武器，以色列和伊朗的战争就无法避免，其后果不言而喻。(注：Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal and Michael E. O'Hanlon, Bending History: Barack Obama's Foreign Policy, p.184.)
笔者基本同意本书作者的评价。奥巴马政府在中东事务上的失败是显而易见的，既破坏了美以关系，又没能赢得阿拉伯-伊斯兰世界的好感。归根结底，奥巴马面临的是一个两难的局面：既要讨好阿拉伯人，又要维持美国对该地区的控制。这是一个难以解决的悖论。
在全球性问题上，奥巴马一改小布什的单边主义做法，注重通过多边合作共同应对。在他看来，能源短缺、气候变暖、跨国犯罪同国际恐怖主义和全球经济危机一样，都将威胁到美国的安全和利益。
在能源安全问题上，奥巴马在上台之初曾提出用10年时间，开发新技术、寻找新能源、拓展进口能源的渠道，使美国摆脱对中东油气资源的依赖。在过去的三年中，美国政府加大了对新能源和节能产业的扶植力度，并取得了不小的进展。目前，美国政府机构、军队和部分企业已经开始用各类生物燃料代替传统的矿物燃料。然而，目前的情况与奥巴马的构想还有很大距离，美国仍需进口大量的矿物燃料满足国内需求。尤其是在与南美产油国关系恶化的情况下，美国对中东地区油气资源的依赖性不降反升。也许就像本书所指出的那样，在可预见的范围内，全球都不可能摆脱对中东油气资源的依赖。(注：Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal and Michael E. O'Hanlon, Bending History: Barack Obama's Foreign Policy, p.236.)
在气候变化问题上，奥巴马力主美国强制减排，并试图推动世界各国在哥本哈根峰会上达成一致。虽然这一努力失败，但他仍是第一位热心于气候变化问题的美国总统。
在应对贫困和跨国犯罪方面，奥巴马也比小布什积极得多。他希望能向非洲地区提供更多的援助，防止那里因为贫困而爆发冲突，导致地区和国际局势的动荡，或是成为滋生犯罪的温床。他强调与哥伦比亚和墨西哥政府合作，共同打击贩毒、走私等跨国犯罪，促进两国的发展以减少滞留美国的非法移民数量。
本书认为，受制于不景气的经济，尽管奥巴马本人怀有人道主义精神，对这些问题有很高的热情，但他在这些方面建树不多，并不比其他的美国总统做得更好。(注：Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal and Michael E. O'Hanlon, Bending History: Barack Obama's Foreign Policy, p.257.)
总体看来，本书详细阐述了奥巴马执政三年来美国外交政策的变化，分析了各项政策的出台背景和取得的效果。它有助于决策者和研究人员了解这一时期美国出台某一政策的整个过程，尤其是了解其中一些鲜为人知的细节。正如作者所言，某些外交决策的影响要到多年以后才能显现。也许在数十年后，我们才能对奥巴马政府的外交政策给予一个全面、客观的评价。
赵天一:中国社会科学院美国研究所在读硕士研究生