《美国研究》2013年第1期
美国的南极政策与法律(注：本文系笔者主持的国家哲学社会科学基金项目《我国南极权益维护的法律保障研究》（项目编号：11BFX141）以及中美富布莱特项目Antarctic Governance and the US-China Cooperation Under the Antarctic Treaty System（2012~2013）、国家重大专项《南北极环境综合考察项目——极地国家利益战略评估专题》（2011~2015）之子课题《南极法律属性与南极权属的相互制约和影响》的阶段性成果。笔者特别感谢匿名审稿人对本文初稿提出宝贵的修改意见，而文章不足不周之处悉归笔者担当。)
陈 力
〔内容提要〕美国在南极的考察历史最久、活动范围最广，主导了1959年《南极条约》的缔结并引领了南极条约体系的走向。美国的南极政策目标是确保“积极而有影响的存在”。为此，美国建立了主管南极事务的部门框架及政策协调机制，出台了南极立法，采取了有效的执行措施。中国是南极事务的“后来者”和“非主权要求国”，在南极事务上与美国有共同的利益和关切，但在参与南极事务的能力、南极政策的目标定位以及南极政策法律的制定与实施等诸多方面与美国存在较大差距。美国的南极政策与法律对我国有重要的启示。
关键词：美国政治 美国法律 南极 南极条约体系
南极条约体系被视为国际合作的典范。作为南极大陆的非主权要求国，中国与美国对南极事务有许多共同的兴趣与关切。两国均为南极协商会议成员国，在南极事务上享有平等的“话语权”。但是中国在南极事务上所发挥的作用与影响力与美国有较大的差距。美国是南极条约的设计者与南极条约体系的主导者，不仅引导着南极条约的制度走向，在南极国际治理中发挥着领导者的作用，而且围绕其南极利益，制定了持续而稳定的政策目标与操作性较强的法律。
本文将以美国南极活动与南极条约诞生为背景，解析美国南极利益与南极政策目标的形成过程，详细分析美国行政、国会以及法院在美国南极政策与法律制定与执行中的不同作用，归纳其南极政策与法律的特点。并结合我国南极科考与现行的南极政策与法律，分析我国存在的不足，从美国经验中得出有益的借鉴与启示。
美国今日在南极发挥的重要作用与扮演的角色，与其在南极历史悠久的探险活动密不可分。美国在南极的探险活动几乎与美国建国同步，活动的范围也最为广泛。研究美国在南极的探险历史可以梳理美国南极政策的发展轨迹，更好地理解当代美国在南极的利益所在。1959年《南极条约》诞生前，美国在南极的活动大致可以分为两个阶段：一是1775年至1948年的南极探险活动；二是国际地球物理年以及《南极条约》的谈判与签署。
（一）1775~1948年的南极探险活动
美国的南极活动最早源于私人在南极海域捕捞海豹和捕鲸活动，在漫长的南极海域捕捞作业中，美国的纳萨尼尔·帕尔马（Nathaniel Palmer）被认为是首个于1820年发现南极半岛的人。(注：关于最早发现南极大陆的人的争议至今仍未停止，美国认为帕尔马是首个发现南极大陆的人，英国认为是英国船长爱德华·布兰斯菲尔德（Edward Bransfield），而前苏联则将其归功于其海军军官撒迪厄斯·冯·柏林豪森（Thaddeus von Bellingshausen）。Paul Allen Carter,Little America:Town at the End of the World（New York: Columbia University Press，1979）, p.11.) 1830年，美国地理学家吉姆斯·艾茨（James Eights）是首个在南极大陆工作的科学家，当时他登上了安娜湾（Annawan），并从南夏特兰岛沿南极半岛一直向西方向进行了大量的科学调查活动，今天南极西经90~100度的艾茨海湾就是以他的名字命名的。(注：U.S. Antarctic Program Participant Guide, 2010~2012，p.1. available at: www.usap.gov.)1839年至1840年由多个国家联合资助的探险活动深入到了南极大陆，领导者是美国海军军官查尔斯·威尔克斯（Charles Wilkes），此次官方探险活动首次证实了南极大陆的存在。(注：Kenneth J. Bertrand, Americans in Antarctica: 1775~1948 (New York: American Geographic Society, 1971), Special Publication, p.188.)此后的70余年，除了定期的捕鲸活动，美国的南极探险活动一度中断。直到1928年至1930年以及1933年至1935年，在私人机构资助下，美国海军少将理查德·伯德（Richard E. Byrd）两次率队对南极进行了探险活动，其间探险队首次飞越了南极点，再次引发美国对南极的极大兴趣与关注。1935年，美国人林肯·埃尔斯沃思（Lincoln Ellsworth ）到了南极，纵贯南极飞到罗斯冰架，并要求美国对80度W ~120度W之间的90万平方公里的区域实行主权管制。1938年，埃尔斯沃思再次从南极内陆飞到南极点。1939年1月11日又进行了一次内陆飞行，投下了带有领土主权要求的标志物和一面小旗子，将其命名为美国高地，并要求这块20万平方公里的地区归美国所有。(注：U.S. Antarctic Program Participant Guide, 2010~2012. pp.1~2, available at: www.usap.gov.)
尽管美国的探险家们强烈呼吁政府对南极部分区域行使主权，但美国政府从未做出正式的官方主权声明。1924年美国政府发表由国务卿查尔斯·埃文思·休斯（Charles Evans Hughes）起草的关于南极的第一个政策性声明:“对于无主土地，仅靠发现，甚至伴随正式的占领还不足以构成一国对该无主地有效的领土主权，除非一国对该无主土地行使有效的实际的控制；”此后，美国最大规模的南极探险活动是“1946~1947跳高行动”（Operation Highjump in 1946~1947），动用了13艘船舶、数架飞机以及4700人次，完成了对南极洲60%的海岸线的观测和摄影，重新调查了美国先前调查过的西南极洲地区，再次登上了查尔斯·威尔克斯和埃尔斯沃思曾经考察过的地区，但由于此次航空摄影在许多地区缺乏适当的地面控制点，因而并没有实现预期目标；第二年，海军又进行了代号为“风车行动”（Operation Windmill）的计划，建立地面控制点和继续进行绘图。这一阶段，美国政府秘密鼓励公民以个人名义宣示主权或做上标记。(注： U.S. Antarctic Program Participant Guide, 2010~2012. pp.1~2，available at: www.usap.gov. )
英国、法国等七国相继宣布各自在南极洲领土主权要求的事实迫使美国政府重新审视其南极主权立场。当时国务院起草的文件称：“美国政府应积极地反对其他国家的领土主权要求，并努力通过‘建设性占领’来取得在南极的控制权。”为此，政府决定正式成立科学考察队, 要求重新调查以前观察过和绘制过地图的地区，令考察队员回忆考察情况并写进政府备忘录，为在南极地区实行控制权打下基础。罗斯福总统执政时期设立了“美国南极服务”项目（United States Antarctic Service，简称USAS），指示“科考队可以做适当的工作，例如从飞机上投下刻有要求领土主权标志的物体，安置一些刻有主权标志的石碑等有助于今后在该区要求领土主权的标志。考察时要细心记录周围的每一个细节并加以妥善保存。如果没有国务卿的特别指示，这些活动记录不能公开发表。”然而，美国的这一潜心政策准备却因第二次世界大战爆发而被迫中断。(注：详见Christopher C. Joyner and Ethel R. Theis, Eagle over the Ice: The U.S. in the Antarctic (Hanover and London: University Press of New England，1997），pp.23~25。)
（二） 国际地球物理年与南极条约的诞生
在1954年召开的罗马会议上，国际地球物理协会将第三届极地年确定为“国际地球物理年”（International Geophysical Year，简称IGY，1957~1958年），67个国家计划参加此次在南极地区的科考活动，又称国际地球物理年计划。(注：U.S. Antarctic Program Participant Guide, 2010~2012，p.2，available at: www.usap.gov. )同年7月，艾森豪威尔总统同意国家安全委员会做出的“将科学研究和国家利益用一种‘权宜结合’的松散方式联系在一起的国家计划。”该计划评价了南极的战略意义和资源价值，建议美国保持在南极的权利，并继续拒绝承认别国在其占领地区的主权要求，确保对其所发现的资源仍有主张权。计划提出，美国应在适当时候重申领土主权，同时表示随时都愿意与其他要求领土主权的国家进行协商，并开展配套的制图、考察和建立永久站活动。国会相应地通过了S3381与HR8954等两个法案，授权对南极进行考察；政府则制定了1956~1957年间的探险计划“第二号深冻行动”（The Operation Deepfreeze Ⅱ）。
然而，1956年1月，艾森豪威尔总统重新修订了国家科学委员会第5424/1号计划。(注：313 Memorandum of Discussion of the b272d Meeting of the National Security Council, Washington, January 12, 1956，available at: http://history.state.gov/historicaldocuments/frus1955-57v11/d313. )新政策不再强调美国的领土主权要求，而是在保留美国相关权利的前提下，侧重寻求与主权要求国达成协议，以使各国都有南极考察和科学研究的自由。此后，艾森豪威尔以国际地球物理年为契机，重新提出“国际合作考察”的建议，并写信邀请其他11个参加了1957~1958年国际地球物理年的国家到华盛顿共同起草《南极条约》，他在信中提到“美国奉行这一原则：即巨大的、荒凉而又无人居住的南极应仅用于和平目的……我们提议南极应对所有国家开放以展开科学或其他和平活动。”同期，国务卿杜勒斯也在讲话中阐述了美国政府的基本立场和建议：“……鉴于美国的上述南极活动，美国政府保留美国对南极地区的各种权利，包括声称领土主权的权利。美国政府主张在遵守《联合国宪章》宗旨和原则的情况下，对南极有直接兴趣的国家能相聚一起共同制定包含和平目的的条约，以使南极更好地满足整个人类利益。”(注：For the Statement by President Eisenhower and Text of United States Note Addresses to the Foreign Ministers of the Eleven Countries, see Department of State Bulletin, Vol.38 (June2, 1958), p.910.)在美国的推动下，1959年12月1日，12个国家签署了《南极条约》。该条约于1961年6月23日正式生效，并成为其后美国南极政策与法律的基础。
综上所述，南极条约诞生前，美国的南极探险与考察活动经历了由私人探险为主（1939年之前）到政府主导的考察活动的转变。其中伯德与埃尔斯沃斯南极探险的成功与发现曾促使美国政府认真思考美国在南极的利益所在。1939年是个重要转变，七个国家陆续提出南极主权要求、纳粹德国在南极的探险活动以及伯德少将计划第三次南极探险的一系列事件促使罗斯福政府采取更为激进的南极政策，以政府活动为主的“美国南极服务”项目开始运转。项目的主要目标是：“其一，证明无论冬夏，人类可以在南极某一部分永久性定居（occupy）；其二，证明每年较少的政府拨款即可维持此种永久性定居，以便实现以下四项目标：西半球的国家防御、无线通信、气象以及矿产资源。上述每项目标都具有同等的重要性。”(注：“Letter from Roosevelt to Byrd, July 12, 1939”,Elliott Roosevelt, ed., F.D.R. His Personal Letters (New York : Duell, Sloan, and Pearce, 1950), Vol.II, pp.906~907.)但1941年，美国对南极的宏大战略却因卷入第二次世界大战而被迫中断。战争结束后，美国基于现实与长远的战略利益考量，最终选择推动南极的国际治理。
美国在南极的利益是美国国家利益的一个组成部分，但与传统的美国国家利益特别是国家安全、经济安全、军事安全等国家核心利益相比，南极利益居于次要地位，主要原因在于美国直接领导和推动了南极条约体系的建立，并确立了冻结主权、南极和平利用、非军事化、科学研究自由以及环境保护等南极国际治理的基本原则。(注：M.J. Peterson, Managing the Frozen South: The Creation and Evolution of the Antarctic Treaty System(Berkeley: University of California Press, 1988), p.3.)
尽管如此，美国在南极仍具有广泛而重要的利益。里根总统在马尔维纳斯群岛战争时的对外政策声明中再次重申了这一立场：“美国在南极具有重要的政治、安全、经济、环境以及科学利益。”(注：“Question of Antarctica,” Study Requested Under General Assembly Resolution 38/77, Report of the Secretary General, UN GAOR Annex (Agenda Item 66), UN Doc. A/39/583, Vol.III (1984), p.126.)而1959年缔结的《南极条约》则成为美国实现或追求其南极利益的有效国际工具。(注：Testimony of R. Tucker Scully, director, Office of Oceans and Polar Affairs, Department of States. See Senate Committee on Commerce Science and Transportation, Antarctica: Hearing, 3. Mr. Scully reiterated the importance of the Antarctic Treaty for the pursuit of US interests in Antarctica in interviews with both authors.)事实上，《南极条约》签署后，美国的政策目标始终是维持和强化南极条约体系，支持美国的南极项目，保持美国在南极积极而有影响的存在。(注：例如，1982年美国总统里根在白宫备忘录中再次重申：(1) 美国的南极项目应保持一定水平，以便提供一个积极的有影响力的南极存在，进而维护美国在南极的广泛利益；(2) 美国的南极存在应包括在主要领域的科学研究活动、对南极极点及美国科考站的常年占有和必要的后勤保障。See Polar Research Board Commission on Physical Sciences, Mathematics, and Resources National Research Council, U.S. Research in Antarctica in 2000 A.D. and Beyond: A Preliminary Assessment（Washington D.C.：National Academy Press，1986).)具体而言，美国的南极政策可以概括为：(1) 不承认他国的领土主权要求，但保留美国的主权要求；（2） 保留美国未来参与南极利用的权利；（3） 南极利用仅为和平目的；（4） 科学考察自由。(注：U.S. Antarctic Program Participant Guide, 2010~2012, Chapter 1, p.3, available at: www.usap.gov. )从《南极条约》生效后的美国南极政策不难发现，其南极利益与南极政策目标始终一贯，并无实质性改变，只是在南极利益的目标顺序上有些微调整。例如，随着1991年《南极环境保护议定书》的签署，美国在南极的经济利益开始让位于其在南极的环保与科考利益。
（一）美国在南极的地缘战略利益
美国在南极的地缘战略利益（geostrategic interests）包括其在南极的安全与经济利益。其中，经济利益突出地体现在对南极大陆及其附属海域潜藏丰富矿产资源的未来开发与利用。虽然尚无精确的储量数据，但南极蕴含丰富的矿产与石油资源已经是不争的事实。美国甚至认为矿产资源，特别是石油将使南极成为人类可资利用的最后一片大陆。(注：Christopher C. Joyner and Ethel R.Theis, p.154.)在1991年《南极环境保护议定书》（议定书）签署之前，美国在南极的经济利益主要体现在寻求对南极矿产资源潜在的开发与利用上：以确保环境安全的方式从事南极的矿产资源活动，确保美国公司享有平等的开发权利。(注：Christopher C. Joyner and Ethel R.Theis, pp.138~139.)但为了协调南极条约成员国的利益，维护南极条约体系的持续与稳定，美国不得不放弃以“公平利用”为核心的1988年《南极矿产资源活动管理公约》（简称CRAMRA），转而推动和支持全面禁止南极矿产资源利用的《南极环境保护议定书》。
美国的安全利益主要是确保南极的政治稳定与法律秩序，其中，南极主权问题是最重要的关切与支点。1959年《南极条约》缔结前，美国关于南极地位的政府立场曾经摇摆不定。官方文献记录了美国在南极法律地位上不同时期的立场：（1）1924年前，美国没有形成具体的南极政策；（2）1924年到20世纪30年代中期，美国单纯否定其他国家对南极主权要求的各种可能性；（3）从20世纪30年代中期到1957~1958年的国际地理年，美国政府鼓励其国民对南极伸张主权；（4）从1958年至今，美国官方声明决定放弃对南极领土主权的要求，转而全面支持建立南极问题的国际合作机制。(注：W. M. Bush, eds., Antarctica and International Law: a Collection of Inter-state and National Documents, Vol.3, p.420.)
几个重要因素促成了美国对南极主权立场的转变：首先，美国难以确定合适的伸张主权的南极领土。在七个国家对南极大陆提出主权要求之后，南极80%的面积已被“瓜分”，剩下的20%的区域自然环境异常恶劣，人类难以进入或进入成本巨大，成为其他主权要求国的“弃儿”。对于“丧失”主权要求先机的美国而言，自然对这个“鸡肋”难以产生兴趣；其次，美国不希望因提出新的主权要求而与友好国家构成敌对。如果对已被其他国家“瓜分”的南极大陆伸张全部或部分主权，势必造成与英国等西方盟友的关系紧张，美国在西半球的承诺也将受到极大威胁；第三，美国担心此举引起与其持有相同立场的苏联的效仿，进而导致冷战加剧；最后，也是最重要的考量因素：如果不承认他国的主权要求，则美国也很难巩固自身对南极主权要求的法律基础，进而引发群起效仿的危险，同时还将阻碍美国在南极大陆所有区域活动的权利。(注：Christopher C.Joyner and Ethel R.Theis, pp.39~40.)
正是基于其南极国家利益的考量，美国设计并主导了1959年《南极条约》的缔结。《南极条约》的核心条款是第四条确立的“领土主权冻结”原则。(注：《南极条约》第四条规定：“一、 本条约的任何规定不得解释为：（甲）缔约任何一方放弃在南极原来所主张的领土主权权利或领土的要求。（乙）缔约任何一方全部或部分放弃由于它在南极的活动或由于它的国民在南极的活动或其他原因而构成的对南极领土主权的要求的任何根据。（丙）损害缔约任何一方关于它承认或否认任何其他 后期957国家在南极的领土主权的要求或要求的根据的立场。二、 在本条约有效期间所发生的一切行为或活动，不得构成主张、支持或否定对南极的领土主权的要求的基础，也不得创立在南极的任何主权权利。在本条约有效期间，对在南极的领土主权不得提出新的要求或扩大现有的要求。” )该条款的创新设计确保了不同利益诉求国家对该条约的最终批准，也使《南极条约》得以发展成为南极条约体系的基石。(注：Christopher C.Joyner and Ethel R.Theis, p.34.)对于七个主权要求国而言，因《南极条约》确保了其他非主权要求国不会再提出新的主权要求，对其构成挑战，因此无需采取行动捍卫其“主权权利”，也确保了其他国家在其“主权要求领域”的活动不会损害其利益；对于非主权要求国而言，第四条确保了进入南极从事相关活动时不被主权要求国阻碍的权利；而“冻结原则”更符合美国的国家利益。通过在《南极条约》中“将主权争议移除，美国得以从其南极主权问题的困境中摆脱，”(注： Deborah Sharpley,The Seventh Continent: Antarctica in a Resource Age(Washington, D.C.: Resources of the Future, 1985), p.19. )从此可以在《南极条约》框架下无限制地进入整个南极大陆。因此，美国是以“南极主权的冻结”换取其在南极大陆更为广泛和长远的国家利益。(注：美国学者曾多次表明这一立场。如彼得森（M.J.Peterson）评论道：1959年，美国并未对南极大陆特定区域提出主权要求，很大一部分原因是缺乏对整个南极大陆的深入了解。美国不提出主权要求将有利于美国对整个南极大陆的科学考察与科学研究活动，反之如果提出特定区域的主权要求，则将使美国进入整个南极活动成为不可能。See M.J. Peterson, Managing the Frozen South: The Creation and Evolution of the Antarctic Treaty system,(Berkeley, CA: University of California Press, 1988), p.53；“如果美国仅对南极特定地域提出主权要求，则将损害美国在未伸张领域的权利。”See Quigg, A Pole Apart, p.14.)在《南极条约》框架下，美国非常审慎地确保不会丧失对南极大陆的任何权利。例如，通过在具有重要战略意义的南极点设立阿蒙森-斯科特科考站，并对其进行持续性占有，以显示美国在南极的实质存在。一名观察员一针见血地指出：“尽管美国否认其他国家对南极的主权要求，并强调占有只有在传统国际法意义上才是有效的，但美国从其自身利益角度始终小心翼翼地保留着其主权要求的基础。”(注：Howard J. Taubenfeld, “A Treaty for Antarctica,”Issue 531 of International Conciliation. 1961, p.255.)
（二）美国在南极科学考察上的利益
迄今为止，南极科考仍是人类在南极大陆最主要的活动形式。科学研究是美国南极政策形成与发展的最主要的推动力量。美国的南极科考利益目标在于确保美国在南极进行持续性的科学研究，促进南极大陆的科考合作，进而有效地服务于美国在南极的地缘战略利益。例如，1957~1958年的国际地球物理年名义上是科学活动，但实质是服务于美国的政治与法律诉求。同样，通过科学手段，美国在南极点建立科考站的目的也是服务于美国的地缘政治利益，因为该南极点具有象征意义，对整个南极大陆所有的扇形区域都有发言权。(注：Christopher C. Joyner and Ethel R.Theis, p.90.)在1965年美国国会举行的听证会上，前南极项目负责官员大卫·泰瑞（David M. Tyree）就强调了南极科考对美国的政治意义：美国在南极存在的理由“超越了科学本身，是为了确保美国在南极的领导地位，以便保证美国的安全利益，确保美国在南极条约体系走向上的发言权与主导权并符合人类未来的需要。”(注：House Committee on Interior and Insular Affairs, “Antarctica Report, 1965”: Hearing.27.) 理查德·阿金森（Richard Atkinson）也强调：“南极的科学研究是反映美国在南极积极而有影响存在的主要表现形式。”(注：Dr. Atkinson's Remarks are in House Committee on Science and Technology, “US Antarctic Program: Hearings,”76，1979.)事实上，从南极条约体系几十年的发展脉络可以清晰地看到，南极科考活动已经、仍在并将继续为美国在南极科学研究以及南极事务决策的核心与领导地位提供重要的支持力量。
（三）美国在南极环境保护与南极旅游上的利益
1959年《南极条约》并无条款直接涉及南极的环境保护问题。只有第九条有关缔约国具有“南极生物资源的保护与养护”责任的条款与南极环境有关。20世纪90年代以后，随着人类南极活动增加与全球气候变化，南极的资源与环境问题日益突出。1988年《南极矿产资源活动管理公约》签署，主要规定了南极矿产资源的保护与公平合理利用问题。但由于澳大利亚与法国政府拒绝批准而无法生效。为了避免这种状况威胁整个南极条约体系的生存，美国适时调整了在南极的利益目标，在国会支持下，与其他协商会议成员国谈判一个更加全面的、侧重环境保护而非资源利用的综合性条约。随着1991年《南极环境保护议定书》及其相关附件的签署，美国在南极的经济利益（特别是矿产资源开发与利用上的利益）开始让位于环境保护利益。此外，促成这一转变的另一个重要因素是，美国意识到南极恶劣的自然环境以及遥远距离使得南极蕴含的矿产资源在可预见的未来尚无开采利用的可能性，因此矿产资源利益并非迫在眉睫的国家利益。与美国在南极的科考利益相似，维护美国南极环境利益将是长期的政策目标，因为这将确保南极的和平利用、促进南极体系的稳定与发展，并最终有助于美国在南极政治利益的实现。(注：Christopher C. Joyner and Ethel R.Theis, p.135. )
与环境问题密切相关的是日益升温的南极旅游。目前乘船赴南极的旅游者1/3是美国公民，超过半数的南极旅游探险活动在美国境内组织并受美国法律管辖。美国在南极的旅游利益主要体现在确保美国公民在南极的旅游安全，同时减少旅游活动对南极生态环境的影响，美国支持安全、负责和环境友好型的南极旅游活动。在南极条约体系内，美国是南极旅游政策以及相关的南极环保政策与法律的主导者。例如，在2009年的第32届南极条约协商会议（简称ATCM）会议上，美国就提出“工作文件”，建议赴南极的乘船旅游，每船人数应不超过500人，以确保游客安全及减少对南极环境造成的影响。该建议最后以“措施”方式获得通过，并成为有约束力的法律。
由于南极事务的特殊地位及美国的国内政治，美国南极政策与法律的主要制定与执行者是行政部门，其中最具影响力的是国务院以及国家科学基金会。此外，国防部下辖海军、国土安全部（原运输部）下辖美国海岸警卫队、国土安全部等在政策与法律的执行上也发挥了不同作用。为减少不同行政部门的职能冲突，协调资源分配，统一重大的南极决策，美国还建立了跨部门的南极政策小组。国会在南极政策、法律的制定中居于次要地位，其主要职能是批准预算拨款、举行听证以及制定必要的南极国内立法；由于南极事务多涉及国家义务，美国法院对南极法律的影响有限。
（一）美国南极政策、法律的主管机构与职责分工
1. 行政主管部门
1959年《南极条约》生效后，围绕南极条约体系与美国南极政策的执行，美国建立了结构清晰、分工明确的南极事务协调机制与分管机构框架。这些部门以美国国家“南极研究项目”（The United States Antarctic Research Program）(注：ARP是美国负责南极研究与南极存在（presence）的国家项目，由联邦政府资助与管理。项目包括科考船、飞行器、考察站以及南极营地的管理与运作，吸引了美国数目庞大的大学与科研机构的科学家、学术资源以及多个联邦机构甚至商业机构的参与。参见Facts about The United States of America Antarctic Program. Division of Polar Programs National Science Foundation July 1986。)为核心行使不同职能。
（1）南极政策/工作小组
南极政策/工作小组（Antarctic Policy/Working Group，简称APG/AWP ）设立于1965年约翰逊总统执政时期，是美国在南极活动的总体政策指导部门。(注：Lyndon B. Johnson, “Statement by the President in Response to a Progress Report by the Antarctic Policy Group,” in Public Papers of the Presidents of the United States: Lyndon B. Johnson, 1965, Vol.1, (Washington D.C.: GPO, 1966),pp.468~469.)是协调不同行政部门的专门机构，由国务卿（担任APG主席）、国家科学基金会总裁、国防部长或其代表以及其他职能部门的代表组成。南极政策小组主席有权邀请其他部门的代表参加相关的临时会议。
（2 ）国家科学基金会
国家科学基金会（National Science Foundation, 简称NSF）主管美国的“南极项目”（US Antarctic Program）。总体负责美国南极活动的资金项目运作以及管理事务，具体职能包括：负责年度计划与预算，并提交国会审议；促进南极的科学研究目标，与科学界广泛交流并获取建议；听取美国大学、其他研究机构以及相关政府部门关于研究计划的建议，评估项目目标、科学价值以及后勤支持方面的建议，向上述研究机构拨款以实施具体项目；详细计划相关后勤保障计划，为美国海军及海岸警卫队提供必要的资金支持；负责管理与商业机构(注：1986年时为美国新泽西州的ITT南极服务有限公司ITT Antarctic Service . Inc. Paramus, New Jersey，现为Raytheon Polar Services公司，简称RPSC。)订立的管理运作南极科考站与设施的合同；与其他南极条约国在科学考察以及后勤保障方面开展合作；负责任命驻南极高级代表；作为美国搜集不同机构与非政府组织有关南极记录、南极档案、南极文件、南极地图等信息的信息来源以及最后的归档地。
（3）国防部
由国家科学基金会负责拨款，国防部下辖美国海军主要协助计划与执行南极的后勤保障，以确保南极基本物资的持续性供给。具体职能包括：负责美国麦克默多（McMurdo）科考站的运作（包括向该站运送物资与燃料等）；负责直升机或其他航空器运输，以支持南极科考项目以及南极内陆科考站的物资运输；负责南极与美国之间的沟通与交流；负责美国在南极人员的安全与医疗；负责美国设在新西兰基督城（Christchurch）中转基地的运作等。
（4）国土安全部
由原运输部司职的南极事务后被转移至国土安全部，其下辖的美国海岸警卫队在国家科学基金会资金支持下，提供南极水域的破冰服务，具体包括：每年美国麦克默多科考站补给运输的预先破冰服务；年度的帕尔马科考站的运输补给服务；提供船上科考项目的支持；每艘破冰船都配备两架直升机负责冰情勘察，部分货物装卸以及科学考察项目的支持工作。
（5）内政部
美国内政部航空管理局（Aviation Management Division DOI/AMD）提供采购协助，合同管理以及与美国南极项目订立的商业飞行器服务合同的检查等工作。地理调查局（Geological Survey）提供南极的地图监控，编辑出版地质地形测量图，并负责南极地区的命名工作。
（6）国务院
《南极条约》签署后，艾森豪威尔总统责成当时的预算局负责组织南极政策与项目框架。1960年8月3日，预算局公布了名为“美国在南极的计划与行动项目”，对南极责任部门进行了分工。其中，负责南极政策制定的主管部门是国家安全理事会下设的行动协调委员会（简称OCB）。肯尼迪总统执政后撤销了该协调委员会，将政策制定的主要职能转给了国务院。自此，除了主持南极政策小组工作以外，国务院还负责制定美国的相关南极政策及与南极项目有关的对外政策指引，同时承担对南极条约体系的解释与执行方面的法律事务。
2. 美国国会
国会主要通过监督、立法、拨款以及组织听证会等方式对美国的南极政策产生影响。但与行政部门相比，国会对美国南极政策的影响是次要的，也是阶段性的。虽然个别议员对南极问题偶尔产生关切和兴趣，但通常只有南极事务成为公共议题的情况下才会引起国会关注。参议员欧内斯特·黑林（Ernest F. Hlllings）曾指出：“在国会，南极并未成为热点议题，南极大陆如此遥远，没有多少选民会关注到它。”(注：Senate Committee on Commerce, Science, and Transportation, “Protecting Antarctica's Environment: Hearing before the Subcommittee on Science, Technology and Space,”101st Cong.,1 st sess., 8 September 1989,5.)不过，20世纪90年代初，在国内政治势力、利益集团以及环保组织的影响下，美国第101届国会曾掀起一股南极问题的热潮。该届国会通过联合决议、听证会、议员的公开声明以及国内立法等方式，处理了南极矿产资源的相关议题。与以往历届国会没有相关南极议案不同，1989~1990年的第101届国会共提交了五份涉南极议案以及四项相关决定。南极事务之所以成为美国第101届国会关注的焦点，主要有三个原因：第一，自从1980年以来，南极事务成为公众关注的焦点之一。其中最重要的原因是1985年以来，科学考察发现每年春季南极大陆上空都会出现臭氧层空洞；第二，公众日益觉醒的全球环境相互依存意识。1990年一年之内，美国多个重要期刊封面都刊登了有关南极议题，引起公众对南极环境保护问题的强烈关注；第三，1988年《南极矿产资源活动公约》签署后法国、澳大利亚的拒绝批准推进了美国国会对南极事务的关注与行动。(注：《南极矿产资源活动管理公约》签署后，由于澳大利亚与法国先后拒绝批准该项公约，使得美国国会不得不对该公约重新考量。参议院与众议院分别提出决议，呼吁美国与其他南极条约协商国成员重新谈判一项新的条约，禁止一切形式的对南极矿产资源的商业利用与开发，将南极视为全球公共生态领地予以更加全面的保护。 Christopher C. Joyner, “The Role of Domestic Politics in Making United States Antarctic Policy,” Governing the Antarctic:The Effectiveness and Legitimacy of the Antarctic Treaty System，ed. OLAV SCHRAM STOKKE & DAVOR VIDAS (Cambridge University Press, 1996), pp.419~420.)
除批准南极条约外，美国国会在南极事务上的最主要贡献是进行南极国内立法，为规范美国公民在南极的各种活动提供基本法律框架。(注：Christopher C. Joyner and Ethel R.Theis, p.191.)依据美国宪法第六条第二款之规定，“美国宪法以及依据宪法制定的美国法律和在美国权力下缔结或将要缔结的一切条约，均为美国的最高法律。”在一元论模式下，美国参加或缔结的国际条约被分为“自动执行条约”与“非自动执行条约”，前者无需经过国内立法即可直接在美国获得执行，而后者必须转化为国内法后才得以在美国执行。从1959年《南极条约》 生效后的美国国会立法来看，需要转化为国内法的南极条约数量不多，但针对性极强，主要围绕南极重要条约在美国国内的实施与执行。从1978年开始，国会制定的涉南极立法主要包括：
（1）1978年《南极保存法》。(注：1978 Antarctic Conservation Act. Public Law 95~941.)主要是为履行1964年南极条约协商会议通过的《南极动植物保护措施》（Agreed Measures for the Conservation of Antarctic Fauna and Flora）义务制定。主要内容包括立法目的、适用范围、具体罚则以及执法机构等。立法目的是为了保存和保护南极的哺乳动物、鸟类、植物及其赖以生存的生态环境；适用范围（属地与属人范围）包括：南纬60度以南的南极区域；在南极的美国公民；特定的在南极参与美国政府南极活动的人员；负责组织南极探险考察活动的美国的公司或其他法律实体；向美国境内运送南极动物或植物的在美国境内的美国人与外国人。该法规定，除非依照法令或获得授权或许可，下列行为属于民事或刑事违法行为：a.捕获南极哺乳动物或鸟类；b.从向南极引进非原生动植物；c.进入特别保护区或科学考察区；d.在南极大陆和海域倾倒、处置污染物；e.将一些特定物品从南极带入美国等。违反《南极保护法》最高可被判处1.1万美元及一年监禁。其他处罚措施还包括将其从南极驱逐、终止许可或被雇主制裁等。该法授权美国NSF作为执法机构，并要求NSF制定法案的实施细则，包括许可证颁发、运往或运自南极大陆动物植物的控制与管理措施等。
（2）1984年《南极海洋生物资源保护法》。(注：1984 Antarctic Marine Living Resources Act. 16 U.S. C. Chapter 44A §2431~2444.)主要是为执行美国加入的1980年《南极海洋生物资源保护公约》。该法共14节。主要包括立法宗旨与目的；定义；代表；保护措施、守法体系与检查；非法行为；具体规制；民事制裁；刑事犯罪；执行；法院管辖权；联邦机构分工合作；与现行条约与法规的关系；适当授权以及可分割性等内容。核心内容是授权美国国务院会同国家科学基金会任命美国驻南极海洋生物资源保护公约委员会（简称 CCAMLR）代表，决定该委员会做出的相关保护措施是否可以接受以及建立必要的执行与检查机制等。
（3）1990年《南极保护法》。(注：1990 Antarctic Protection Act.16 U.S.C. §§ 2461~2466.) 该法主要是为执行1988年《南极矿产资源活动管理公约》而制定，核心内容是禁止美国公民和美国管辖下的任何人从事南极矿产资源的开发活动。强调任何从事、资助或者故意支持南极矿产资源活动的美国公民行为均为非法。由于《南极矿产资源保护公约》未能生效，该法部分内容被1996年美国《南极科学、旅游及保护法》所替代。
（4）1996年美国《南极科学、旅游及保护法》。 (注：The Antarctic Science, Tourism and Conservation Act of 1996.Public Law 104~227.)该法通过对1978年《南极保存法》以及1990年《南极保护法》的修改以执行1991年《南极环境保护议定书》。由于1991年《南极环境保护议定书》（包含其附件）的内容大大扩充，该法对1978年《南极保护法》做了较大幅度的修改，主要体现在：（1）对1978年《南极保存法》第4节进行修订，扩大了“非法行为”的范围。在原有七种非法行为的基础上，细化为两大类非法行为，一类是一般违法行为（a列举了13种违法行为），第二类是未经许可的违法行为（b列举了5类违法行为），此外，第4节c还补充了紧急情况下的例外豁免原则；增加了对违法行为的处罚力度，罚金由原法案规定的1.1万美元，增加到2.5万美元；（2）在原法案第4节基础上，根据《议定书》要求补充增加了第4节a，即环境影响评估；（3）补充增加原法案第5节关于许可的相关规定；（4）补充增加原法案第6节关于授权NSF总裁制定执行议定书附件2、附件5以及本法案的实施细则；（5）修改原法案第14节有关保留条款，主要涉及新法案的溯及范围与效力问题。此外，该法案还对1990年《南极保护法》进行修订，除了重申无限期禁止美国公民和公司在南极的矿产资源开发活动以外，强调该法的修订是为回应美国参议院敦促美国政府与其他南极条约协商成员国（ATCPs）重新谈判关于无限期禁止南极矿产资源活动的协议与立法要求；同时撤销1990年《南极保护法》第5节以及第7节（16 U.S.C. 2464 and 2466）的规定；原法案第6节内容（16 U.S.C 2465）则由第5节内容所替代。
3.美国法院
美国法院对国内南极法律的影响非常有限。究其原因，首先，南极条约体系主要调整的是一国政府在南极的活动与行为，因此，履行南极条约权利与义务的主体也应是南极条约成员国政府，这就不难解释为什么美国南极政策与法律的主要执行者是美国的行政机构而非其司法机构；其次，南极条约体系具有公法性质，因此一般都是通过美国国会以成文法，而非判例法的方式将其转化为国内法；第三，1959年《南极条约》在南极司法管辖权上留下了一个巨大的立法空白。条约对于在南极各类人员（包括各国政府派出的执行南极公务活动的人员以及进行商业探险、旅游活动的个人或法律实体等）活动而产生的民事或刑事管辖冲突问题（包括司法管辖以及法律适用）并没有做出清晰的规定，(注：1959年《南极条约》仅在第八条规定：“1.为了便利缔约各方行使本条约规定的职责，并且不损害缔约各方关于在南极对所有其他人员行使管辖权的各自立场，根据本条约第七条第一款指派的观察员和根据本条约第三条第一款（乙）项而交换的科学人员以及任何这些人员的随从人员，在南极为了行使他们的职责而逗留期间发生的一切行为或不行为，应只受他们所属缔约一方的管辖；2.在不损害本条第一款的规定，并在依照第九条第一款（戊）项采取措施以前，有关的缔约各方对在南极行使管辖权的任何争端应立即共同协商，以求达到相互可以接受的解决。”该条规定仅规定了相关国家对其南极活动公民的属人管辖权，但未对不同国籍私人在南极产生争议后的管辖权冲突问题提出解决方案。) 因此，法院只有在这一特定领域才可能发挥作用。
目前，美国法院已审理的涉南极案件主要包括两类，一是涉南极行政案件，包括对美国政府南极行政行为的司法审查案件；二是涉南极的民事侵权案件。例如早在1931年，美国法院就曾在“宝洁公司诉美国案”（Proctor & Gamble Mfg.Co. v. United States）(注：U.S. Customs Ct., 3rd Div., 1931.)中裁决：南大洋是所有国家的共同财产。在南极罗思海（Ross Sea）航行的挪威籍船舶上加工的鲸油因来自于美国境外，即在公海上的挪威籍船舶（被视为挪威的浮动领土），其进口受美国关税法调整；在1968年的“拉里·马丁诉署长案”（Larry R. Martin v. Commissioner）(注：50 T.C.59 (1968).)中，得克萨斯州法院也认为“南极并非美国税法意义上的外国国家”。此外，美国一联邦上诉法院在1993年的一项判决中还确定：美国《国家环境政策法》（Public Law 91~190）适用于美国政府在南极的活动。该项判决要求美国政府应对任何可能给南极造成环境影响的行为进行评估。(注： U.S. Antarctic Program Participant Guide, 2010~2012. p.5. available at: http://www.usap.gov.)美国法院在南极事务上的另一重要角色是依据国会立法对行政主管机构的行为进行司法审查。例如，1996年美国《南极科考、旅游及保护法》就明确授权国家科学基金会作为法案的执行机构，其有义务依据该法与《南极环境议定书》的规定对美国公民的南极活动进行监督与审查。如果对国家科学基金会的行政决定不服，公民或环保组织可向联邦法院提出司法审查请求。此外，随着南极科考与私人旅游探险活动的不断增长，在南极的侵权事件也时有发生。(注：例如，除了1979年导致257人罹难的新西兰航空坠机事件外，在1981年前的25年内在南极发生的美国坠机事故就多达50起。See K .Bouton, “South of 60 Degrees South,” The New Yorker, Mar. 23, 1981, p.43.)不同国籍当事人在南极发生民事或刑事纠纷后究竟应由何国法院管辖以及如何适用法律就成为摆在不同缔约国司法机构面前的一个现实问题。作为在南极从事科考等公务活动以及南极旅游公民人数最多的国家，美国法院就曾经受理过相关案件。在“贝蒂诉美国案”（Beattie v. United States）(注：Beattie v. United States, 756 F. 2d 91 (D.C. Cir., 1984 as amended .1985).)中，华盛顿特区上诉法院认为“南极不是外国国家”。该案涉及1979年在南极大陆失事的一架新西兰航空公司的飞机上死亡的257名新西兰与英国籍乘客的侵权赔偿诉讼。该架飞机的起飞与目的地都是新西兰，坠机事故发生在南极大陆新西兰主张主权的区域。尽管如此，美国仍受理了此案并作出判决；而在1993年的“史密斯诉美国案”（Smith v. United States）(注：（91~1538）507 U.S. 197 (1993).) 中，美国法院则驳回了原告基于联邦侵权法而提起的诉讼。理由是侵权行为发生在南极大陆，而非外国国家，美国法院不具有该案的对人管辖权。
目前，美国法院审理的涉南极争议的判例数量十分有限，且均严格遵循《南极条约》关于“主权冻结”的基本原则以及美国在南极问题上的基本立场，尚难对美国的南极法律产生实质性影响。
（二）南极立法在美国的实施与执行
美国南极立法（包括南极条约体系与美国南极国内立法）的主要执行者是国务院与国家科学基金会，但两者执行法律的侧重有所不同。国务院主要负责对南极条约体系的直接执行，包括：（1）负责南极条约体系的后续谈判。通过代表美国参加年度南极条约协商会议及南极海洋生物资源保护公约委员会会议等参与南极条约体系主要规则的细化与落实；（2）负责对南极条约体系的解释；（3）直接依据《南极条约》第七条第一款至第四款规定，对其他国家的南极科考站及其他设施行使视察权（Right of Inspection）；（4）直接依据《南极条约》第七条第五款规定，(注：1959年《南极公约》第七条第五款规定：“缔约每一方，在本条约对它生效时，应将下列情况通知其它缔约各方，并且以后应事先将下列情况通知它们：（甲）它的船只或国民前往南极和在南极所进行的一切考察，以及在它领土上组织或从它领土上出发的一切前往南极的考察队；（乙）它的国民在南极所占有的一切驻所；（丙）它依照本条约第一条第二款规定的条件，准备带进南极的任何军事人员或装备。”)履行对其国民、船只、航空器、军事人员等在南极活动向其他缔约国通报的国际义务。此外，国务院还会同国家科学基金会及美国环境保护署（EPA）共同执行部分国内南极立法。如共同负责审查并批准美国的南极探险组织活动及南极的旅游活动，以使其符合相关南极环境保护的义务要求。以南极旅游为例，国务院海洋与极地事务办公室（OES/OPA）负责审查特定的旅游经营者是否遵守美国的相关法律法规；环境保护署负责审查旅游经营者提交的环境影响评估报告；国家科学基金会负责颁发南极旅游经营者关于废弃物处置的许可。美国关于南极旅游的国内法主要涉及商业旅行者进出南极的相关审核要求。这些国内法要求建立在《南极条约》及《南极环境保护议定书》的义务要求基础上。所有美国组织从美国出发的南极探险旅游活动或航行活动的美国公民无需签证，但都需在拟出发前至少三个月填写DS-4131表格（“事先通知表”——南极条约区域旅游者与其他非政府活动）并向国务院海洋与极地事务办公室申请，国务院与环境保护署和国家科学基金会会商后，决定该旅游探险活动是否受美国管辖，如果审查确定在美国管辖范围之内，国务院将通知旅行者或探险者如何向环境保护署与国家科学基金会申请办理相关手续和文件。(注：Available at: http://travel.state.gov/travel/cis_pa_tw/cis/cis_5173.html#entry_requirements. )
国家科学基金会被授权负责执行美国国内的南极立法。为执行美国1996年《南极科考、旅游与保护法》，其制订了详细而具体的实施细则（Regulations），该实施细则不仅详细规定了实施细则的目的宗旨、适用范围与相关定义；被禁止的行为与例外；许可程序与条件；特别保护的动植物种类；南极特别保护区；废弃物的处置与管理；环境应急保护机制等实体与程序内容，还在该实施细则后附上了具体的特别保护区名单与地图、南极历史遗址与纪念地以及许可表等。(注：National Science Foundation (July 2001), Antarctic Conservation Act of 1978 (Public Law 95~541)as amended by Antarctic science, Tourism, and Conservation Act of 1996 (Public Law 104~227) with Regulations, Management Plans with Maps for Antarctic Specially Protected Areas, List of Historic Sites and Monuments, Permit Application Form, The Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty (1991).)按照该实施细则，国家科学基金会有权审查与发放赴南极保护区、历史遗址与纪念区等的许可证，寻找和扣押未经许可的财产，草拟陈述书，对相关物品进行留置检查甚至对违法者采取逮捕拘留强制措施。
与美国相比，我国参与南极事务的历史并不长，但在较短的时间内，取得了令世人瞩目的成就。新中国成立后不久，中国曾经表现出对南极问题的兴趣。1955年，中国就表示希望参加国际地球物理年，但由于台湾当局的介入，中国最终退出国际地球物理年，失去了参与《南极条约》原始谈判的机会。之后在南极事务上，中国进入了一个相对沉寂的时期，一直到20世纪70年代，中国开始重新表现出对南极事务的兴趣。1978年，中国与智利谈判共同在南极区域进行渔业、海洋地质、地质调查、卫星勘探等合作研究的可能性。1979~1980年间，两名中国科学家受邀参加了澳大利亚的南极科考活动。中国还向来访的两名新西兰科学家征询中国南极项目，包括在南极建立永久性科考站的建议。1981年，中国成立了国家南极研究委员会，进一步促进中国科学家与其他国家同行的合作与交流。至1983年6月成为《南极条约》缔约国之前，中国已有35名科学家参与了他国的南极科考活动。(注：关于中国参与南极事务的历史，详见Wei-Chin Lee, “China and Antarctica: So Far and Yet so Near,” Asian Survey, Vol.30, No.6. June.1990, pp.580~581。)1984年11月20日，我国组织了由“向阳红”10号科考船与海军J121救生船共同参与的首次南极科考；1985年中国首个南极科考站“长城站”在南极的乔治王岛建成，同年我国取得南极条约协商国地位。目前，我国在南极建有三个常年科考站，进行了29次南极科考活动，每年以协商国成员身份参加南极条约协商会议，在南极事务上享有表决权。在南极条约法的框架下，我国严格履行条约的各项义务，并在条约授权范围内开展南极的科学考察活动，取得了重要的研究成果，奠定了我国在南极事务上的大国地位。
中国与美国在南极事务上有着许多共同的利益与关切。例如，作为非主权要求国，中美都希望维护南极条约确立的和平、非军事化等基本原则并支持主权冻结、科学考察自由、环境保护等基本规则；同时也都关切如何保持南极的生态平衡、南极自然资源的理性利用以及确保南极不成为国际纷争的场所。但是作为南极事务的后来者，我国在参与南极事务的能力、南极政策的目标定位以及南极政策、法律的制定与实施等方面仍与美国存在较大差距，美国的南极政策与法律对我国有着重要的启示。
（一） 明确的南极国家利益与持续稳定的南极政策目标
美国在南极具有重要的战略、科考、环境保护及旅游利益。《南极条约》生效后，美国南极政策目标始终围绕维护其南极国家利益与确保南极条约体系的稳定。从历届政府的南极问题政策声明(注：关于美国历届政府的南极政策声明，详见U.S. Antarctic Program Participant Guide, 2010~2012. pp.3~5. available at: http://www.usap.gov。)及美国的南极立法可见，美国南极政策保持了连续性和稳定性。与美国相比，长期以来，我国缺乏清晰明确的国家南极利益政府声明以及具体的南极政策目标。事实上，我国的历年南极科考活动均以邓小平为我国首次南极科考的题词“为人类和平利用南极做出贡献”作为指导思想。国家海洋局编制发布的中国极地科学考察“十二五”发展规划（以下简称“规划”）首次较为明确地勾勒了我国“极地科考”的指导思想与发展目标：“以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，准确把握国际极地事务发展的阶段性特征，以国家长远发展需求为导向，深入开展极地关键地区和领域的科学考察与研究，不断增强我国在极地的实质性存在，进一步提升我国在国际极地事务上的地位和影响力，稳步推进极地考察强国建设进程，为人类和平利用极地做出新的更大的贡献。”发展目标是：“（1）深入开展极地战略研究，进一步加强政策法规与规划体系建设，指导我国极地考察工作沿着科学、有序的方向发展；（2）开展极地关键地区的环境综合考察，加强极地气候与环境变化监测，开辟极地科学技术的前沿领域研究，进一步加强对南北极地区的科学认识；（3）继续加强极地考察能力建设，促进高新技术应用，提升极地考察站的保障能力；建立我国极地科考船队，提高极地海洋考察能力；构建我国极地航空保障能力与安全应急体系，进一步增强我国极地考察的综合实力；（4）广泛参与国际极地事务，维护极地领域的国际法律制度，认真履行相应的国际义务，进一步提升我国在国际极地领域中的地位和影响力，更加有效地维护国家极地权益。”
但笔者认为，“规划”很难被视为中国政府的南极政策目标。首先，“规划”确立的指导思想与政策目标仅限于我国在南极的“科学考察”，范围过于狭窄。随着南极条约体系的不断壮大与发展，南极事务的内涵与外延也正在不断丰富与延伸，我国南极“科学考察”的指导思想与政策目标无法反映我国政府对南极整体事务的政策立场；其次，与美国的南极政策目标相比，“规划”确定的相关政策过于原则，难以反映我国具体的南极国家利益，如“规划”提及“深入开展极地关键地区和领域的科学考察与研究，不断增强我国在南极的实质性存在，”但何为“实质性存在”，其表现形式如何却并不明确。此外，“规划”还表明应更加有效地维护我国的国家级的权益，但我国在极地的国家权益，特别是国家利益究竟是什么也难以从“规划”中得到清晰的体现；最后，“规划”具有五年的时效，缺乏政策应有的连续性与稳定性。事实上，由于国家海洋局极地考察办公室的职能与地位限制，由其编制与发布体现我国南极整体国家利益的政策目标也是不现实的。
（二）清晰明确的部门职责分工与有力的政策协调机制
如前所述，美国行政机构在美国南极政策的形成与执行中发挥了主要作用。围绕“国家南极项目”，美国国务院、国家科学基金会、国防部、国土安全部等行政机构在南极事务上分工明确、各司其职。作为重要的协调机制，1965年成立的以美国国务院为领导的跨部门“南极政策小组”在平衡、协调或减缓部门间利益冲突，促进部门间合作，统一美国南极政策中发挥了核心作用。前国家科学基金会总裁理查德·阿特金森就曾盛赞这一机制，认为南极政策小组的中心化职能可以更准确地衡量项目成本，使项目运作更为有效，并使得运营与后勤保障能更直接地反映研究项目的需要；(注：See House Committee on Science and Technology, U.S. Antarctic Program: hearings, 77.)美国时任国务院海洋与极地事务办公室主任塔奇尔·斯库利（R.Tucher Scully）也认为：“将美国的南极事务交由南极政策小组集中管理将会显著增加美国南极研究项目运作的有效性和效率，并最终服务于美国的南极目标；”(注：See House Committee on Science and Technology, U.S. Antarctic Program: hearings, 2.)同时，这一机制将“增加南极项目资源分配的灵活性与有效性。”(注：See House Committee on Science and Technology, U.S. Antarctic Program: hearings, 122.)
与美国相比，我国负责南极事务的行政管理机制还存在管理事项单一、机构分工不明以及协调机制匮乏等诸多问题，亟需在机制与体制上理顺与完善。目前专门负责南极活动管理的是国家海洋局极地考察办公室。作为国家海洋局直属公益性事业单位，是从事极地考察工作的职能部门，负责对极地考察工作进行组织、协调和管理，(注：国家海洋局极地考察办公室的主要任务是：（一）组织拟定我国极地工作的发展战略、方针、政策和我国极地考察工作规划、计划；研究拟定我国极地活动有关法律、法规和规定。 （二）负责组织极地考察的基本建设及大型物资装备等重大项目立项论证、审核申报，并监督实施和验收。（三）负责组织国家重大极地科研项目的立项工作，制定相关实施计划，并监督实施；负责组织管理极地科学考察资料、数据、样品、档案和成果。（四）负责组织和参加极地考察领域的国际事务及相关国际组织；负责与国外及港、澳、台地区极地考察机构和组织的联络工作。（五）负责极地考察工作经费的预决算、审核、申报和监督管理工作。（六）负责组织、协调中国极地考察队组队工作，并对实施工作进行指导、监督和检查。（七）负责管理极地考察训练基地、驻智利办事处，承办中国极地考察工作咨询委员会的日常事务。（八） 承办国家海洋局交办的其他任务。来自国家海洋局，2012年12月10日访于http://www.chinare.cn/caa/gb_article.php?modid=02001。)严格意义上说并非行政管理机构，且其管理仅限于南极科学考察活动。其他参与南极事务行政部门的职责与分工也不明确。本文尝试从官方或媒体的相关活动报道中推测相关部门的主要职能如下：外交部负责相关南极条约的谈判以及带领中国政府代表团参加年度南极条约协商会议；(注：如第34届ATCM，我国外交部海洋法事务特别顾问、条法司参赞周健但任中国政府代表团团长。外交部网站报道。)交通部曾作为中国政府代表团成员参加南极条约协商会议，但在南极事务上的职责不明；农业部下辖渔业局是我国指派驻南极海洋生物资源保护公约委员会的政府代表，代表中国参加该委员会会议并履行我国在《南极海洋生物资源养护公约》项下的义务；(注：与中国不同的是，美国派驻南极海洋生物资源保护公约委员会的政府代表仍为美国国务院。详见www.ccamlr.org。 )国土资源部目前会同国家海洋局负责起草我国首部《中华人民共和国南极活动管理条例》，但在南极事务上的具体分工也不明确；(注：参见《〈中华人民共和国南极活动管理条例〉正在抓紧制定》，2012年12月10日访问于http://www.chinadaily.com.cn/dfpd/shizheng/2012-02/15/content_14613759.htm。)与美国海军在美国南极事务上的重要作用不同的是，除1984年首次南极科考时我国海军派海军救生船及300余名海军官兵赴南极协助建造我国首个南极科考站外，海军在南极事务上的参与几乎为零。更为重要的是，我国缺乏一个类似美国在南极政策制定中起引领作用的跨部门协调机制。我国只有一个设在国家海洋局极地考察办公室内的“中国极地考察工作咨询委员会”。该委员会是中国主管极地考察工作部门的咨询机构，其主要职责是就极地考察工作向政府主管部门提供咨询，组织学术交流，对极地考察工作进行科学技术咨询，评价科学技术成果指导科学考察活动等，与美国作为最高南极决策机制的“南极政策小组”完全不同。
（三）必要的南极国内立法与有效的执行机制
作为南极事务的主导者，美国的南极国内立法与执行机制也值得我国借鉴与参考。美国行政、国会及法院在南极法律的制定与执行上各司其职，以确保履行南极条约体系下的国际义务。国会根据需要，对“非自动执行条约”，如《南极环境保护议定书》及其附件进行转化立法，对于“自动执行条约”，如《南极条约》则经国会批准后直接由美国国国务院负责执行。美国法院则负责对行政部门的涉南极行政决定进行司法审查或通过对涉南极民事与刑事纠纷的审理确立相关的判例法。
与美国不同，我国宪法并没有直接规定我国签署的国际条约在国内法上的效力，也没有“自动执行”与“非自动执行”条约之分。只有《民法通则》、《民事诉讼法》等民商事法律明确规定了我国参加或缔结的民商事领域条约具有优先于国内法的效力并且可以由国内法院直接适用。(注：参见1984年《中华人民共和国民法通则》第142条。由于对非民商事领域国际条约在我国的适用缺乏明确规定，实践中部分条约采用转化为国内法的方式在国内执行。)南极条约体系显然不属于民商事领域的国际条约，因此在现行立法体制下，南极条约体系在我国的法律地位及其适用仍处于比较模糊的状态。然而，我国承担了南极条约体系下的大量国际法义务，特别是南极环境保护义务，其在国内的履行问题就成为摆在立法者面前的一个重要课题。
目前，我国国内南极立法只有几份部门规范性文件。如国家南极考察委员会、财政部、劳动人事部、外交部、民政部1983年制定的《关于“我国赴南极考察人员生活待遇的暂行规定的通知”》。(注：国南办字第(83)024号，1983年7月26日起实施。)国家南极考察委员会、财政部、劳动人事部在1986年制定的《国家南极考察委员会、财政部、劳动人事部关于我国赴南极考察人员生活待遇的规定》。(注：国南办后\[86\]045号，1986年6月10日起生效。)国家海洋局2008年颁布的《中国南极考察队员守则》；国家海洋局2010年制定的“国家海洋局关于印发《中国南极内陆站建设项目管理办法》的通知”(注：国海办字〔2010〕42号，2010年1月26号制定并发布。)等。上述规范性文件法律位阶极低，规范事项有限，且缺乏必要的罚则与执行程序。为了改变这种状况，我国正在抓紧相关的立法活动。据《中国日报》报道，为加强南极活动管理，保护南极环境，促进南极和平利用，国务院法制办正在就《中华人民共和国南极活动管理条例》（简称《条例》）征求有关单位意见，履行立法程序。(注：《中国日报》采访海洋局极地管理办公室相关负责人时披露，《条例》草案的主要内容包括：南极活动是指在南极开展的一切活动，包括在南极从事考察、旅游、探险、渔业、交通运输等活动。禁止在南极进行核试验及处理核废弃物，禁止开采矿产资源以及进行军事活动等。另外《条例》对南极活动产生的废弃物和废水进行有效管理，以便于最大限度地将各类活动对南极环境的损害降到最低。《条例》拟采取批准及许可制度，要求活动者进入南极开展活动前，必须提交申请。依据相关国际条约，并参照其他国家的南极立法规范与实践经验，《条例》确立了环境影响预评估制度：要求活动这在申请材料中提交活动可能产生的环境影响预评估，根据其拟开展的活动对南极环境产生影响的程度，提交不同格式与内容的环境影响评估文件。违反《条例》的活动者，需负担相应的民事责任和行政责任。例如，对南极环境造成污染的，不仅要承担清除污染、修复环境的费用，还要承担单处或并处警告、罚款、吊销南极活动《批准书》及《许可书》、限期离开南极等行政处罚。南极活动者或南极活动行政管理人员的行为构成犯罪的，依据刑法有关规定追求刑事责任。)显然，《条例》的制定与生效将是我国在南极国内立法上的一次重大突破，从《条例》草案的主要内容来看，也借鉴了美国等国家的立法经验，是一个权利义务较为明确、罚则较为清晰的行政立法，有一定的可操作性。不过笔者认为，这样一部重要的南极立法仅停留在行政立法的层面将存在极大的局限性，从长远来看，应将其上升为人大立法。理由如下：首先，人大立法不仅可以规范行政机构的行政行为并追究违法者的行政责任，还可以规定违反法律应承担的民事与刑事责任；其次，有关南极活动管理的权力主要由行政机构行使，人大立法将可以明确授权法院对行政主管机构的行政裁定进行司法审查，从而为不服行政裁决的当事人提供必要的司法救济；最后，由于我国不是判例法国家，无法像美国法院那样通过判例弥补南极条约在民事与刑事纠纷管辖权与法律适用上的缺漏，通过人大立法则可以就在南极发生的涉外民事与刑事纠纷的管辖权与法律适用问题做出明确规定，从而弥补我国国内立法的空白，有效维护南极活动当事人的合法权益。
（四）积极而有影响的南极存在
20世纪80年代初，美国总统里根曾强调，美国南极的政策目标之一是保持美国在南极“积极而有影响的存在”（influential and active presence），包括“围绕主要学科展开科学活动”、“常年使用南极站和其他两个考察站”。(注：参见美国总统里根在1982年题为《美国的南极政策与规划》中的讲话。White House Memorandum No.6646 of February 5, 1982, reprinted in National Science Foundation, Facts about the U.S Antarctic Program (October 1994), 26.)然而，随着南极条约体系的不断发展与南极事务内涵的极大丰富，美国在南极的“存在”已不局限于这两种有形的存在方式，而是扩展至包括在南极具有象征意义和战略意义的地点建立科考站、相关设施、特别保护区、特别管理区等更为丰富的实际存在方式，以及更具战略意义的“软”存在方式，即围绕美国在南极的国家利益，积极影响和引导南极条约体系向符合其国家利益的方向演进。为此，美国充分利用南极决策机制，积极行使建议权与表决权，并努力使其建议演变成为具有约束力的法律。(注：例如美国提出的在《南极矿产资源活动管理公约》框架下在南极罗斯海（Ross Sea）建立特别海洋保护区以及在在南极环保及旅游方面的大量建议等。)此外，美国还通过积极行使南极条约赋予的重要权利以彰显其在南极积极而有影响的存在。例如，美国是南极条约成员国中行使“视察权”最多的国家，《南极条约》生效以来，美国已对南极成员国科考站进行了13次视察并制作了非常详细的记录与检查报告，最近一次是2012年1月与俄罗斯进行的联合视察。(注：详见美国国务院官方网站http://www.state.gov/e/oes/ocns/opa/inspection/index.htm.)
我国“规划”虽然首次提出要“深入开展极地关键地区和领域的科学考察与研究，不断增强我国在极地的实质性存在，”但从实际情况来看，我国在南极“存在”的形式还非常有限，较为偏重科学研究与科学考察的“实际”存在方式，而忽视在南极事务上的“软”存在。例如，我国1985年就成为南极条约协商会议成员国，掌握了重要的“话语权”，但在参与南极事务决策过程中，我国通过南极条约协商会议与南极环境保护委员会 “工作文件”与“信息文件”等方式主动提出的建设性意见非常有限，(注：截止至第34届南极条约协商会议/南极环境保护委员会会议（2011年），中国在会议上提交或参与提交过的文件一共有48个。中国1985年即成为南极协商会议成员国，但直至1998年第22届南极条约协商会议才参与提交一个信息文件（信息文件是指由协商国或观察国、非协商国或专家提交的与会议上的讨论相关的工作文件的支持文件），直至2005年第28届南极条约协商会议才第一次提交工作文件（工作文件是指由协商国提交的应在会议上进行讨论和有所行动的文件），只有工作文件所涉及的问题才是南极条约协商会议/南极环境保护委员会会议上讨论的重要议题。)最终成为法律的则更少。此外，我们在行使条约赋予权利的能力上也有很大的局限性。如迄今为止，我国仅在1990年对阿根廷、巴西、智利、波兰、韩国、乌拉圭以及前苏联等国科考站行使过一次视察权，且没有详细的检查记录与报告。如果说一国在南极的“实际”存在主要依托其强大的科学研究实力，那么，在南极的“软”存在除了要建筑在雄厚的科学研究实力上以外，更需要依托一国深入的极地战略研究以及强大的制度保障，只有这样，我国才能更好的发挥极地大国的影响力并更好地维护我国在南极的国家利益。
陈力：复旦大学法学院教授、博士生导师
（本文责任编辑：杨会军）