《美国研究》2013年第1期
美国对外能源政策与国际能源机构的建立(注：本文为“南京大学人文基金”资助项目。在本文修改过程中，《美国研究》编辑部和匿名评审专家提出了宝贵意见，特此感谢！)
舒建中
〔内容提要〕1973年石油危机对西方联盟的团结及美国主导的国际石油体系构成了严峻挑战。作为应对石油危机的战略举措，美国积极倡导建立一个发达国家之间的能源消费组织。为此，美国进行了周密的政策设计，并展开了积极的外交努力，推动1974年华盛顿能源会议的召开，最终按照其设计的谈判议程和政策方向促成了国际能源机构的建立。通过设立国际能源机构并确定其制度规则，美国实现了巩固西方联盟，重塑国际能源秩序的战略目标，进而维护了美国在国际能源领域的主导地位。
关键词：美国外交 能源合作 石油危机 国际能源机构
国际能源机构（International Energy Agency, 简称IEA）是经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development, 简称OECD)框架下的能源消费国组织，同时也是全球最重要的国际能源组织之一。除紧急石油共享机制之外，国际能源机构在能源保护（节能）、替代能源和新能源研究与开发等领域均发挥着重要作用。在国际能源机构的建立过程中，美国发挥了主导作用，正是美国的政策计划和外交努力推动了国际能源机构的建立。通过倡导建立国际能源机构，美国实现了巩固西方联盟关系、重塑国际能源秩序的战略目标，进而维护了美国在国际能源领域的主导地位。鉴于此，探讨美国在国际能源机构中的主导作用，对于理解国际能源关系具有重要的意义。本文利用美国最新解密的外交档案资料，从美国对外政策的角度对国际能源机构的建立过程、美国致力于组建国际能源机构的战略考量，以及国际能源机构的建立对美国的战略意义等问题进行探讨。
1973年10月6日，埃及和叙利亚联合向以色列发动突然袭击，“十月战争”爆发。10月26日，参战各方接受联合国安理会第338号决议，实现停火，战争就此结束。“十月战争”不仅导致了中东局势的变化，而且，战争引发的石油危机亦对大国关系及国际能源格局产生了深远影响。在此期间，美国积极调整国际能源政策与战略，最终促成了国际能源机构的建立。
从对外政策的角度来看，美国倡导建立国际能源机构的动因主要基于两点考虑：一是化解因石油危机而出现的美欧日分歧，维护西方联盟的团结，整合发达国家能源合作的政治和制度基础；二是应对石油危机对国际石油体系的冲击，重塑国际能源秩序，维系美国在国际能源领域的主导地位。
“十月战争”爆发当天，美国政府负责处理能源问题的部门间协调机构“华盛顿特别行动小组”（Washington Special Actions Group）连续举行了两次紧急会议，讨论战争可能带来的影响，认为阿拉伯国家实施石油禁运的可能性非常大，由于西欧和日本的石油需求大部分来自中东，为确保石油供应不至中断，西欧国家和日本极有可能采取损害美国利益的中东政策，美欧日关系将因此面临困难局面。(注：U.S., Department of State, Foreign Relations of the United States (cited as FRUS), 1969~1976 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 2011), Vol.36, pp.574, 580.)由此可见，在“十月战争”爆发之初，美国预见到阿拉伯国家实施石油禁运等政策措施的可能性及其对美欧日关系的影响，并开始考虑应对之策。
事态的发展证实了美国的担心。10月16日，阿拉伯石油输出国组织宣布将石油价格提高70%，由每桶3.01美元提升至每桶5.12美元。(注：Francisco Parra, Oil Politics: A Modern History of Petroleum (New York: I. B. Tauris, 2004), pp.178~179.)10月17日，阿拉伯石油输出国组织再次做出决定，实施石油减产。具体措施包括：将石油产量逐月削减5%以上，直至以色列完全撤出其所占领的阿拉伯领土；对于向阿拉伯世界提供帮助的友好国家，阿拉伯石油输出国组织将继续保持正常的石油供应；对于向以色列提供军事援助的国家，阿拉伯石油输出国组织将考虑实施石油禁运。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, p.620.)至此，石油危机拉开帷幕。由于美国在“十月战争”爆发后继续奉行偏袒以色列的政策，加强对以色列的军事援助，因此，利比亚和沙特阿拉伯分别于10月19日和20日宣布对美国实施石油禁运，并随即得到阿拉伯石油输出国组织其他成员国的积极响应（1974年3月18日，阿拉伯石油输出国组织宣布解除对美国的石油禁运）。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, pp.627, 946.)由于荷兰追随美国奉行支持以色列的政策，阿拉伯石油输出国组织于10月23日将荷兰列入禁运名单（直至1974年9月，针对荷兰的石油禁运方才解除），石油危机达到高潮。
正如美国所料，面对石油危机的巨大冲击，西欧国家采取的中东政策是开始疏远美国，对“十月战争”普遍采取中立立场，拒绝飞往以色列的美国战机飞越其领空，拒绝为飞往以色列的美国战机提供加油服务，由此导致美国与其北约欧洲盟国的关系趋于紧张。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, pp.624, 672.)不仅如此，欧洲经济共同体还于11月6日发表声明，要求以色列撤出其所占领的阿拉伯领土，从而表明欧共体采取了明确的亲阿拉伯立场。(注：Rudiger Graf, “Making Use of the ‘Oil Weapon’: Western Industrialized Countries and Arab Petropolitics in 1973~1974,” Diplomatic History, Vol.36, No.1, 2012, p.203.)11月19日，阿拉伯石油输出国组织宣布不再实施针对西欧国家的石油出口削减计划，此举对日本形成巨大压力。日本于11月22日发表声明，明确要求以色列撤出其所占领的阿拉伯领土，否则，日本将重新考虑对以政策。(注： FRUS, 1969~1976, Vol.36, pp.682, 687.)此举标志着日本的战后外交政策第一次与美国发生重大分歧，美日关系因石油危机而面临严峻考验。总之，面对石油危机的巨大压力，西欧国家和日本纷纷采取措施以密切同阿拉伯国家的政治关系，从而与美国强硬支持以色列的立场形成鲜明对照。与此同时，西欧国家和日本还纷纷在政治和军事上同美国拉开距离，西方联盟关系面临前所未有的考验。(注：Robert J. Lieber, The Oil Decade: Conflict and Cooperation in the West (New York: Praeger, 1983), p.17.)
除在对以色列的政策上同美国的立场相左之外，西欧国家和日本还积极寻求与阿拉伯国家签订双边协定，承诺向阿拉伯国家提供经济和技术援助，并以此换取阿拉伯国家的石油供应。据美方统计，截止1974年2月初，法国、英国、西德、日本与沙特阿拉伯、阿布扎比（现为阿拉伯联合酋长国）、阿尔及利亚、科威特、伊朗、伊拉克等签署了一系列涉及经济和技术合作及石油供应的双边协定。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, pp.842~843.)对于西欧国家和日本抛开美国寻求阿拉伯国家石油供应的一系列行动，美国表示强烈不满，指责西欧国家和日本的举措助推了石油价格的上涨，削弱了能源消费国的谈判实力。(注：Richard P. Stebbins and Elaine P. Adam, eds., American Foreign Relations, 1974: A Documentary Record (New York: New York University Press, 1977), p.455.)由此可见，石油危机不仅引发了美国与其盟国的政治分歧，而且加剧了美欧日在经济利益上的矛盾，西方联盟的稳定与合作因对石油供应的争夺而面临威胁，(注：James E. Katz, “The International Energy Agency: Energy Cooperation or Illusion, ” World Affairs, Vol.144, No.1, 1981, p.58.)发达国家之间的经济关系面临考验。
实际上，在石油危机之前，美欧日经济关系就已面临诸多问题。在贸易领域，1964年举行的关贸总协定制度“肯尼迪回合”并未化解美欧农业贸易政策的分歧。在货币金融领域，1971年布雷顿森林体系解体后，美欧日围绕确立新的国际货币金融规则亦爆发了激烈的争论。在贸易与货币政策分歧尚未解决的情况下，1973年石油危机更是对西方联盟关系构成了新的全球性挑战。(注：John A. Cicco, Jr., “The Atlantic Alliance and the Arab Challenge: The European Perspective,” World Affairs, Vol.137, No.4, 1975, p.321.)在此背景下，美国深感应首先设法化解西方联盟在能源政策上的分歧，避免美欧日矛盾进一步发展，进而维护西方盟国的团结。早在“十月战争”爆发之初，美国就考虑举行一次经济合作与发展组织（简称经合组织，Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)）成员国高级别能源会议，以展示西方世界的团结，共同应对石油危机的威胁。在10月14日的“华盛顿特别行动小组”会议上，国务卿亨利·基辛格再次强调，美国必须着手准备一个政治方案以处理石油危机对美欧日关系的影响。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, pp.581~582, 586.)
由此可见，应对石油危机对美欧日关系的冲击、维护西方联盟团结、整合发达国家能源合作的政治基础是美国寻求组建国际能源机构的一个重要动因。更为重要的是，美国倡导建立国际能源机构的主要战略目标就是力求化解石油危机对美国主导的国际石油体系的冲击，以期在美国的领导下重塑国际能源秩序及其制度规则，维护美国在国际能源领域的主导地位。
第二次世界大战结束后，在主导建立贸易和金融等领域的国际制度的同时，美国并没有组建能源领域的多边国际制度，而是支持以国际石油公司为中心的运转机制。因此，在1974年前，国际能源消费领域尚无管理国家间能源政策的具有约束力的多边规则。另一方面，基于美国强大的政治、经济和军事实力，以及美国石油公司在“石油七姐妹”(注：所谓“石油七姐妹”，是指7家著名的国际石油公司，包括新泽西标准石油公司（Standard Oil of New Jersey，埃克森石油公司的前身）、纽约标准石油公司（Standard Oil of New York，美孚石油公司的前身）、加利福尼亚标准石油公司（Standard Oil of California，雪佛龙石油公司的前身）、海湾石油公司（Gulf Oil International）、德士古石油公司（Texaco）、皇家荷兰壳牌公司（Royal Dutch Shell）和盎格鲁波斯石油公司（Anglo Persian Oil Company，英国石油公司的前身），其中前5家是美国石油公司。)中的优势地位，战后世界石油体系形成了由美国和国际石油公司共同主导的基本格局。(注：孙溯源：《国际石油公司研究》，上海·上海人民出版社2010年版，第134页。)
不容否认，随着1960年石油输出国组织（简称欧佩克）的建立，国际石油体系的变革已在孕育之中，但基于石油开采的特许权制度，国际石油的定价权和所有权仍然掌握在国际石油公司手中，美国和国际石油公司共同主导世界石油体系的基本格局并未动摇。1968年阿拉伯石油输出国组织建立之后，海湾产油国随即展开了夺回石油权利的努力。通过1971年的《德黑兰协定》（Tehran Agreement）和《的黎波里协定》（Tripoli Agreement），海湾产油国开始参与国际石油价格的谈判，石油生产国和国际石油公司共同定价的局面初步形成。由于美元是石油的计价货币，美国认为，石油提价不仅可以增加美国石油公司的利润，抵消石油价格上涨对美国的影响，而且还可以抬高西欧和日本的石油消费成本，削弱西欧和日本产品的国际竞争力。因此，对于海湾产油国的提价努力，美国实际上持支持态度。(注：Peter R. Odell, Oil and World Power: Background to the Oil Crisis (Baltimore: Penguin Books, 1974), p.195.)与此同时，国际石油关系的新变化仍在进行之中。20世纪70年代初期，美国从石油出口国转变为石油净进口国，因而无法在紧急时期向其盟国提供石油供应，由此失去了一个影响国际石油关系的权力资源。另一方面，石油生产国收回石油所有权和定价权的努力仍在发展，并以石油危机的方式充分体现出来。
从国际石油关系的发展演进来看，1973年石油危机严重动摇了以国际石油公司为中心的运转机制，阿拉伯石油输出国组织所采取的提价、减产和禁运措施表明，海湾产油国完全掌握了石油资源的所有权和定价权，从而对美国和国际石油公司共同主导的世界石油体系构成实质性挑战。在此背景下，美国强烈地意识到，必须调整国际能源政策以应对国际能源关系的新变化，通过协调西方世界的能源政策、拓展发达国家能源合作的范畴，以共同应对石油危机和石油输出国组织对国际石油体系的挑战，进而维护美国在国际能源领域的主导地位。
但是，面对石油危机对国际石油关系的冲击，西欧国家和日本却主张通过石油生产国与消费国之间的对话和谈判以解决石油危机带来的一系列问题。对此，美国竭力反对，因为这样的政策选择将提升以欧佩克为代表的石油生产国的谈判地位，削弱美国在国际能源领域的主导作用。不仅如此，面对石油危机冲击下美国与其他西方国家间巨大的政策分歧，国际能源消费领域缺乏多边规则的缺陷亦暴露无遗，从一定程度上讲，正因为发达国家间缺乏能源合作的国际机制，才导致美国与其西方盟国在面对石油危机时，难以协调政策立场且纷争迭起，美国在石油危机初期亦丧失了外交主动权和领导地位。(注：Robert O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy (Princeton: Princeton University Press, 1984), pp.192, 224.)鉴于此，与西欧国家和日本的政策选择不同，美国应对石油危机的战略选择之一就是组建能源消费国集团，重构国际能源秩序。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, pp.665~666.)
实际上，维护美国在国际能源领域的主导地位从一开始就是美国的战略目标。在10月26日举行的国务院会议上，基辛格明确提出了美国国际能源政策设计的政治原则：在同能源消费国的谈判中，美国应凭借实力优势充分发挥领导作用，将石油危机转化为可以利用的资源，进而谋求美国的政治利益。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, pp.644~645.)为实现美国的战略意图，美国决策者强调，“山姆大叔”应通过提供援助等方式，敦促西欧国家和日本同美国采取协调一致的立场，共同应对石油危机，同时充分利用美国更少依赖中东石油的有利条件，以及美国拥有的贸易和货币优势，谋求维系美国在国际能源领域的领导地位。(注： FRUS, 1969~1976, Vol.36, pp.661~662.)
综上所述，面对石油危机对西方联盟关系以及美国主导的国际石油体系的冲击，美国积极倡导建立一个以能源消费国集团为主体的国际能源组织，进而通过规则约束以实现发达国家能源关系的制度化，并借此加强西方联盟的团结，以期构筑发达国家能源政策合作的政治基础，维护美国的能源主导地位。因此，寻求建立国际能源机构是美国应对石油危机政策的重要组成部分，其战略目标就是重塑国际能源秩序，维系美国在国际能源领域的主导地位。
随着政策酝酿的逐步深入，美国开始考虑制定具体的国际能源计划。为此，基辛格催促美国相关部门尽快制定出国际能源政策的具体方案，应对石油危机对西方世界的挑战。在11月26日同政府有关官员的会谈中，基辛格重申了制定国际能源计划的必要性，强调美国能源计划的主要内容就是处理西方世界的能源政策协调问题，以及能源消费国之间的长期关系问题。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, p.701.)此后，相关部门按照基辛格的政策思路，开始制定美国的国际能源政策计划。
作为基辛格欧洲之行的政策准备，美国国家安全委员会顾问班子于1973年12月4日向基辛格提交了一份有关美欧日关系和能源政策的备忘录（以下简称“12·4备忘录”，Memorandum of December 4），系统阐述了美国国际能源政策的基本构想。该备忘录首先指出，尽管石油危机对美欧日关系产生了严重的不利影响，但美国在石油危机中却处于独特的有利地位，并拥有政治、经济和技术等方面的优势，足以敦促其他发达国家与美国合作，防止西方联盟的进一步分化，并为西方世界的能源合作构筑基本框架。“12·4备忘录”认为，美国的谈判筹码主要包括：（1）美国的能源供应可以实现自给自足，可在没有西欧国家帮助的情况下度过石油危机；但如果能源局势继续恶化，西欧则需要美国的帮助；（2）除拥有充足的资源以影响以色列之外，美国对沙特阿拉伯和伊朗同样拥有欧洲无法比拟的政治和经济影响力；（3）世界上多数国际石油公司为美国所拥有；而且，美国在能源领域、尤其是新能源领域的技术普遍领先于西欧国家，拥有能源技术优势。“12·4备忘录”指出，美国应充分利用上述筹码，敦促西欧国家和日本同美国展开能源政策谈判，具体磋商的内容包括：经合组织框架内的能源共享安排；能源研究与开发领域的合作；应对能源对西方联盟的挑战以及美欧日能源政策的协调问题。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, pp.728~735.)
“12·4备忘录”的意义在于，它首次系统设计了美国国际能源政策的基本框架，初步界定了美国能源合作政策的主要内容，从而为美国筹划国际能源机构奠定了基本的政策蓝图，并为“基辛格计划”的出台作出了铺垫。
在完成了相应的政策准备之后，基辛格于12月12日在英国清教徒协会（Pilgrim Society）发表演讲，正式提出了美国有关能源合作的计划（以下简称“基辛格计划”，Kissinger Plan）。基辛格首先指出，除增加石油的生产和供应及合理利用现有能源之外，解决能源危机的长期途径之一就是开发替代能源。为此，基辛格建议成立一个国际性的“能源行动小组”（Energy Action Group），其主要目标就是寻求建立能源的保护和勘探开发机制，以及新能源技术研究的协调机制，进而确保长期稳定的能源供应。基辛格强调，“能源行动小组”将主要由能源消费国组成，美国将为实现“能源行动小组”的目标提供强有力的资金和技术支持。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, pp.762~763.)
不难看出，“基辛格计划”沿袭了“12·4备忘录”的政策思路，尤其强调了新能源研究与开发合作的重要性，标志着美国正式启动了寻求与西欧国家和日本展开能源谈判并建立国际能源机构的历史进程，其战略目标就是通过多边能源合作以化解美欧日能源政策分歧，巩固美国领导下的西方联盟，(注：Ann~Margaret Walton, “Atlantic Bargaining over Energy,” International Affairs, Vol.52, No.2, 1976, p.185.)维护美国的能源主导地位。基辛格公开称，面对石油危机对西方世界的冲击，美国承担了义不容辞的责任，没有美国的领导，能源领域的国际合作不可能取得任何进展。(注：Richard P. Stebbins and Elaine P. Adam, eds., American Foreign Relations, 1974: A Documentary Record, p.464.)正因为如此，“基辛格计划”是美国寻求主导建立国际能源机构的第一个重要步骤。(注：Gawdat Bahgat, Energy Security: An Interdisciplinary Approach (Chichester: John Wiley & Sons, Ltd, 2011), p.197.)值得注意的是，考虑到西欧国家和日本在能源共享问题上存在诸多疑虑，尤其是不愿因与美国展开石油共享谈判而影响它们与阿拉伯国家的关系，(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, p.745.)因此，“基辛格计划”并未提及能源共享问题。然而实际上，在随后的谈判中，能源共享始终是一个重要议题。
对于“基辛格计划”，欧共体（European Communities）首先做出回应。12月15日，欧共体发表声明，强调美国的计划对于能源消费国在经合组织框架内处理能源问题是有益的。12月19日举行的经合组织石油委员会会议则对设立“能源行动小组”的倡议明确表示支持，认为经合组织为“能源行动小组”提供了谈判的平台。从有关国家的反应来看，英国、西德、意大利、荷兰、挪威和加拿大认为“基辛格计划”是“富有想象力和建设性的倡议”，法国对此则不置可否。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, pp.763~764.)由此可见，西欧国家对“基辛格计划”总体上表示支持，从而为有关谈判的展开创造了条件。
为敦促法国接受美国的计划，基辛格于12月20日在巴黎同法国总统蓬皮杜举行会谈。基辛格重申，西方国家只有放弃内部争斗，能源问题才有可能解决。蓬皮杜则阐述了法国的政策立场，强调阿拉伯石油仅占美国石油需求的10%左右，而法国的石油供应却完全依赖于阿拉伯国家，因此，法国不赞成组建能源消费国集团，但愿意举行能源消费国和生产国之间的对话。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, p.771.)显然，法国对“基辛格计划”采取了明确的反对立场。
实际上，欧共体一方面对“基辛格计划”表示原则支持，另一方面，欧共体仍然试图加强与阿拉伯世界的联系，以期增强欧共体在国际能源关系中的地位。12月15~16日，阿拉伯国家代表团出席了在哥本哈根举行的欧共体峰会，同时计划在1974年2月举行欧共体-阿拉伯国家间部长级会议。此举引起美国的高度关注，认为欧共体的举措将损害美国的多边努力。面对欧共体的骑墙态度，美国深感应采取有力措施，加快推进“基辛格计划”，通过拟议中的华盛顿能源会议深化传统的跨大西洋合作，(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, pp.883~885, 878.)缓解因能源问题而出现的美欧紧张关系。
12月23日，阿拉伯石油输出国组织宣布将石油价格提升至每桶11.60美元。此举再度引发了西欧和日本的恐慌，但美国却认为，石油价格的上涨为促使西欧国家和日本同美国合作，共同寻求能源问题的解决之道提供了新的动力，有助于推动“基辛格计划”的实施。在1974年1月8日举行的国务院会议上，基辛格再次强调，美国决不会容忍西欧或其他国家在石油问题上所采取的双边行动，“能源行动小组”是西方世界磋商能源问题的唯一论坛。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, pp.774~775, 794.)至此，美国进一步强化了以多边方式推进“基辛格计划”、主导建立国际能源机构的政治决策。
1月9日，美国总统尼克松正式邀请主要能源消费国出席华盛顿能源会议。尼克松称，国际能源局势的发展对国际关系产生了深远影响，应对能源问题的双边行动将导致西方世界的进一步分裂，损害西方世界的相互依赖关系。为此，尼克松呼吁西方国家采取一致行动以共同应对能源挑战。尼克松强调，华盛顿能源会议的目的就是具体落实“能源行动小组”倡议并寻求达成协议。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, p.795.)随着会期的临近，美国的战略意图更加清晰，基辛格明确表示，美国倡导华盛顿能源会议的目的就是充分运用美国独特的领导地位，主导制定能源领域的多边国际规则。(注： FRUS, 1969~1976, Vol.36, p.860.)由此可见，美国决意通过发达国家间多边谈判的方式，全面推动“基辛格计划”的实施。
面对美国力图通过华盛顿能源会议主导建立能源消费国合作机制的努力，法国公开表达了不同观点，主张采取另一种方式以处理能源危机。1月18日，法国建议在联合国的主持下举行一次世界能源会议，从而与美国的倡议形成分庭抗礼之势。美国认为，法国之所以不支持美国的倡议，其原因就在于法国坚信此举将增强美国对西欧国家的影响力，法国有关举行联合国能源会议的主张则是试图转移有关国家对美国倡导的华盛顿能源会议的注意力。鉴于此，基辛格对法国的倡议表示强烈不满，指责联合国能源会议将制造混乱。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, pp.796~797, 841.)显然，相对美国热衷于组建能源消费国组织的努力，法国更倾向于强调能源消费国和出口国之间的合作，不愿因追随美国的政策而影响法国与阿拉伯国家的关系，更不愿美国凭借组建新的国际能源组织以进一步增强影响欧洲的权力。法国甚至认为，华盛顿能源会议昭示了美国在欧洲重建霸权地位的意图。(注：Louis Turner, “Politics of the Energy Crisis,” International Affairs, Vol.50, No.3, 1974, p.412.)由此可见，在应对石油危机的政策方法和战略考量上，美法两国存在巨大的分歧。
为推动华盛顿能源会议的顺利召开，美国做出了积极的外交努力，促使英国、西德和日本等国接受了美国的邀请。在此背景下，法国于2月6日勉强同意出席华盛顿能源会议，同时重申法国与会的目的“是为了满足欧洲可以采取共同立场的愿望”，但法国无法赞成建立一个由西方石油消费国单独组成的国际机构。鉴于此，基辛格立即指责法国的真实意图就是试图通过欧共体影响有关国家的立场，干扰华盛顿能源会议的谈判进程。(注：Henry Kissinger, Years of Upheaval (Boston: Little, Brown and Company, 1982), pp.904~905.)值得注意的是，尽管在中东政策和能源政策上与美国存在某些不同观点，但在维护西方联盟问题上，绝大多数西方国家与美国仍然拥有基本的政策共识和广泛的共同利益。美国由此相信，凭借英国、西德和日本的支持，美国可以确保华盛顿能源会议的顺利举行。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, p.824.)
综上所述，为应对石油危机的冲击，实现巩固西方联盟关系、维护能源主导地位的战略目标，美国进行了充分的政策准备和外交努力，同时力图依托美国的政治、经济和技术优势，积极推动华盛顿能源会议的召开，以期在大国合作的基础上筹建国际能源机构。
经过紧张的筹备，华盛顿能源会议于1974年2月11日~13日正式举行，与会国家和国际组织机构包括：美国、英国、西德、法国、日本、意大利、比利时、加拿大、丹麦、爱尔兰、卢森堡、荷兰、挪威、欧共体和经合组织。
在会议开幕式上，基辛格发表了致辞。他强调，美国在世界经济体系中承担着重要的道义责任，愿意通过协调一致的多边行动来解决世界面临的能源问题，因为在美国看来，能源领域的双边行动只能带来灾难性的政治和经济后果。基辛格重申，美国愿意分享美国先进的能源技术，包括铀浓缩技术，展开能源研究与开发领域的国际合作，以期联合开发新能源，并建立一个紧急能源共享体系。为此，基辛格提出了会议的谈判议程，主要涉及能源保护、替代能源、能源的研究与开发、紧急能源共享等问题。基辛格同时建议，成立一个国际协调小组就相关问题展开进一步磋商。(注：Richard P. Stebbins and Elaine P. Adam, eds., American Foreign Relations, 1974: A Documentary Record, pp.35~43.)由此可见，通过谈判议程的设置，美国力图引导华盛顿能源会议朝着美国设计的方向发展，进而实现“12·4备忘录”和“基辛格计划”所确立的战略目标。
法国尽管出席了华盛顿能源会议，但对美国发起会议的意图却始终持强烈的批评态度，反对美国利用华盛顿能源会议谋求领导地位，指责美国利用撤军威胁吓唬联邦德国（德意志联邦共和国），同时利用支持英镑的承诺对英国施加压力。总之，在法国看来，美国主导华盛顿能源会议的真实意图就是要么支配欧洲，要么拆散欧共体。面对法国的态度，基辛格随即指责法国出席华盛顿能源会议的目的实际上就是试图破坏会议。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, p.894.)由此可见，美法两国在能源及相关问题上的立场尖锐对立，而这实际上是美法矛盾的一个缩影。
另一方面，正如“12·4备忘录”所做的政策评估，在能源领域，美国确实拥有更多的谈判筹码，这也是美国可以主导华盛顿能源会议的原因所在。因此，尽管遭遇法国的反对，但在美国的敦促下，华盛顿能源会议的谈判仍然有序展开，西德率先表示完全支持美国的倡议，除法国之外的其他与会国亦对美国的计划持积极合作的态度，(注：Svante Karlsson, Oil and the World Order: American Foreign Oil Policy (Totowa: Barnes & Noble Books, 1986), p.242.)法国陷入孤掌难鸣的境地。基辛格由此坚信，华盛顿能源会议将成功结束。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, p.895.)
凭借英国和西德等绝大多数与会国的支持，美国推动华盛顿能源会议达成一个最后公报（由于法国的反对，西欧国家以单个国家的身份而不是以欧共体的身份参加联合公报）。该公报强调，日益上涨的石油价格对世界贸易和金融格局产生了重要影响，需要采取有效的国际措施加以应对，进而通过协调一致的国际合作，以便为稳定的国际能源关系奠定基础。为此，华盛顿能源会议与会国同意，在经合组织框架内制定一个综合性的行动计划，涉及的议题主要包括：能源保护、紧急石油共享、替代能源和能源供应多样化、能源研究与开发；为协调上述多边行动，应建立一个能源协调小组（Energy Coordinating Group）就相关问题展开进一步磋商。(注：Richard P. Stebbins and Elaine P. Adam, eds., American Foreign Relations, 1974: A Documentary Record, pp.44~47.)
由此可见，在美国的推动下，华盛顿能源会议最终接受了美国的政策主张，会议公报集中体现了“基辛格计划”的政策原则，基本沿袭了美国提出的公报草案。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, p.901.)因此，华盛顿能源会议是美国推进“基辛格计划”，主导建立国际能源机构的又一个重要步骤。与此同时，通过华盛顿能源会议，美国成功扭转了石油危机初期西方世界难以整合能源政策的局面，推动有关国家实现了政策立场的重大转变，缓解了美国与西欧国家和日本的紧张关系（法国除外），因此可以说，华盛顿能源会议是美国与其他西方国家协调能源政策、共同应对石油危机的转折点。(注：Robert J. Lieber, “Europe and America in the World Energy Crisis,” International Affairs, Vol.55, No.4, 1979, pp.533~534.)
根据华盛顿能源会议达成的程序，经合组织框架内的能源协调小组于2月25日成立（法国没有参加）。3月13~14日，能源协调小组会议再次举行。随着能源协调小组开始围绕美国设定的议程进行磋商，基辛格认为，美国已经掌握了谈判的主动权。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, pp.941~942, 947.)
在5月2日举行的能源协调小组会议上，美国提出应制定一项包括能源保护、能源储备和紧急能源共享等内容的“综合应急方案”，该政策构想获得了能源协调小组以及有关国家的原则认可。此次会议还商定，在下一次能源协调小组会议上，有关国家将以“综合应急方案”的政策构想为基础展开谈判，推动达成有关“综合应急方案”的政府间协定。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, p.997.)
按照计划，能源协调小组将于6月中旬再度举行会议，为此，美国进一步完善了“综合应急方案”的政策构想，重申美国的目标就是在美国的领导下建立一个能源消费国组织。就紧急能源共享而言，美国认为，其核心机制应包括两项内容：一是确立成员国的石油储备目标；二是建立紧急状态下的石油共享机制。美国强调，尽管“综合应急方案”将允许西欧国家和日本在紧急状态下共享美国的石油资源，但对美国而言，“综合应急方案”也是保护美国免遭有选择的石油禁运的有效方式。6月12日，美国将“综合应急方案”草案送交有关国家，以期推动能源协调小组的谈判进程。在美国的敦促下，6月17~18日举行的能源协调小组会议决定成立一个专门工作组，进一步磋商美国提出的“综合应急方案”。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.36, pp.1006~1007.)
经过紧张谈判与磋商，有关国家最终根据美国提出的“综合应急方案”，于1974年9月达成国际能源计划的最终文本，决定建立一个政府间国际能源机构。11月15日，经合组织理事会正式批准在经合组织的框架内建立国际能源机构。11月18日，经合组织24个成员国中的16国在巴黎签署了《国际能源计划协定》（Agreement on an International Energy Program）。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.37 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 2012), p.34.)按照约定，《国际能源计划协定》自11月18日起临时生效。1976年1月19日，《国际能源计划协定》正式生效。《国际能源计划协定》规定，国际能源机构的宗旨就是确保合理条件下的石油供应，实施紧急状态下的石油分配与共享，推动发展替代能源，展开能源研究与开发领域以及铀浓缩领域的国际合作。在紧急石油共享方面，《国际能源计划协定》规定，国际能源机构各成员国在近期应达到相当于60天净进口量的紧急石油储备（亦称战略石油储备）目标，并最终实现90天紧急石油储备。在决策机制方面，《国际能源计划协定》规定，表决权依据基本投票权（每个成员国各占3票）和石油消费投票权（以成员国1973年的石油消费量为基础）进行划分，实行综合加权投票权制，美国拥有51%的综合加权投票权，位列第一并占据绝对优势地位。(注：Richard P. Stebbins and Elaine P. Adam, eds., American Foreign Relations, 1974: A Documentary Record, pp.465~490.)
由此可见，《国际能源计划协定》的基本原则和规则是以美国提出的“综合应急方案”为基础的，体现了“12·4备忘录”和“基辛格计划”所确立的政策理念和政策目标。因此，《国际能源计划协定》的签署和生效及国际能源机构的建立是美国政策设计和外交推动的产物，是华盛顿能源会议的重要成果，基辛格将其称为走向能源消费国团结的历史性步骤。(注：Richard P. Stebbins and Elaine P. Adam, eds., American Foreign Relations, 1974: A Documentary Record, pp.457~458.)更为重要的是，国际能源机构的建立标志着美国基本实现了巩固西方联盟关系、重塑国际能源秩序、维护美国能源主导地位的战略目标。
首先，随着国际能源机构的建立，美国基本实现了巩固西方联盟、确立西方战略能源关系的政策目标。毫无疑问，因石油危机而遭到削弱的西方联盟关系是美国关注的一个重要问题，在冷战背景下，这一问题对美国而言尤其重要。(注：Roy Licklider, Political Power and the Arab Oil Weapon: The Experience of Five Industrial Nations (Berkeley: University of California Press, 1988), p.212.)为此，美国倡导建立国际能源机构的战略目标之一就是将西方国家团结在美国周围，修补并巩固西方联盟关系。以国际能源机构为制度平台，美国的战略目标基本实现。一方面，《国际能源计划协定》为西方国家制定共同的能源政策与战略提供了一个基本的制度框架；(注：Mason Willrich and Melvin A. Conant, “The International Energy Agency: An Interpretation and Assessment, ” American Journal of International Law, Vol.71, No.2, 1977, p.202.)另一方面，国际能源机构亦为西方国家协调能源关系提供了一个政府间论坛，国际能源机构的能源保护、战略石油储备等机制更是为西方国家的能源合作奠定了稳固的基础。(注：FRUS, 1969~1976, Vol.37, pp.33~34.)正因为如此，通过加强西方国家的能源政策协调、确立制度化的能源关系，国际能源机构的建立有助于巩固西方联盟，避免西方国家因能源政策分歧而影响内部团结，而西方联盟的团结则为美国寻求维护国际能源领域的主导地位提供了大国合作的政治保障。基辛格就明确指出，国际能源机构的建立对于促进西方国家在能源领域的团结作出了重大贡献。(注：Henry Kissinger, Years of Upheaval, p.921.)值得注意的是，法国虽然没有参与国际能源机构的组建，但作为西方联盟的成员，法国却通过经合组织与国际能源机构保持联系并参与能源问题的磋商，同时通过欧共体参与国际能源机构的紧急石油共享机制，从而实际上成为西方战略能源关系的参与者，国际能源机构总部亦设在法国巴黎（法国最终于1992年加入国际能源机构），所有这些均展示了国际能源机构在整合西方世界能源关系中的作用。
其次，国际能源机构的建立是美国政策计划和外交推动的结果，标志着美国实现了主导确立多边能源规则、重塑国际能源秩序的战略目标，美国在国际能源领域的主导地位得以维持和延续。建立国际能源机构是美国应对石油危机的政策举措之一，(注：Simon Bromley, American Hegemony and World Oil: The Industry, the State System and the World Economy (New York: The Pennsylvania State University Press, 1991), p.157.)同时也是美国寻求维护国际能源主导地位的战略选择。为此，美国进行了周密的政策设计和外交准备，首先通过“12·4备忘录”确立了相关的谈判议程和美国的战略目标，随后又通过“基辛格计划”向西方国家发出了展开能源政策谈判的倡议。通过华盛顿能源会议，美国将西方国家纳入美国设计的国际能源政策的谈判轨道，最终促成了国际能源机构的建立。因此，在国际能源机构的建立过程中，美国发挥了积极的主导作用。(注：Robert O. Keohane, “The International Energy Agency: State Influence and Transgovernmental Politics,” International Organization, Vol.32, No.4, 1978, p.945.)不仅如此，国际能源机构的主要规则——包括能源保护规则、紧急石油共享规则、新能源合作规则、能源研究与开发规则等——均源自美国的政策计划，总体上体现了美国的政策目标和利益取向。其中，紧急石油共享规则既是美国为免遭有选择的石油禁运而作出的制度设计，又是美国整合西方国家能源和对外关系的制度手段；基于能源技术、尤其是新能源技术优势，新能源开发与合作规则则为美国影响国际能源关系提供了新的权力资源。此外，在国际能源机构的决策机制中，美国凭借综合加权投票权制占据了绝对优势地位，是国际能源机构中最具影响力的国家。总之，随着国际能源机构的建立，能源领域的消费国协调机制基本形成，并以具有约束力的多边规则作为制度保障，而美国则凭借主导国际能源机构的制度规则和决策机制，确立了美国在国际能源领域的制度优势，由此维持并延续了美国在国际能源领域的主导地位。
综上所述，作为应对1973年石油危机的战略举措，美国积极倡导建立一个发达国家间的能源消费国组织。为此，美国进行了周密的政策设计，根据美国的利益取向和战略意图提出了明确的政策计划，同时展开了积极的外交努力，推动了华盛顿能源会议的召开，最终按照美国设计的谈判议程和政策方向促成了国际能源机构的建立。一方面，美国主导建立的国际能源机构及其紧急石油共享机制和新能源开发与合作机制不仅增强了发达国家集体防范和抵御石油风险的能力，而且拓展了国际能源政策的合作领域，由此在很大程度上化解了1973年石油危机对西方能源关系的冲击。另一方面，通过国际能源机构及其制度规则，美国实现了巩固西方联盟关系、确立多边能源规则、重塑国际能源秩序的战略目标，维护了美国在国际能源领域的主导地位。因此，国际能源机构的建立既是美国回应1973年石油危机的政策举措，更是美国重塑国际能源秩序、维护能源主导地位的战略选择。
诚然，在建立之初，国际能源机构只是一个能源消费国组织。但随着国际能源关系的发展演进，国际能源机构已经成为一个重要的国际能源组织，在能源安全、能源保护、新能源及其技术的研究与开发、环境保护等诸多领域发挥着积极作用。由此可见，国际能源机构的建立为国际能源关系注入了新的内容，并为理解国际能源关系的发展演进提供了借鉴。
首先，第二次世界大战结束之后，美国占据了国际能源领域的主导地位。尽管1973年石油危机对美国和国际石油公司共同主导的世界石油体系构成了严峻挑战，但通过主导建立国际能源机构，美国与其他发达国家的能源关系实现了制度化并拓展了国际能源合作的新领域，从而为发达国家应对石油危机提供了制度保障，美国在国际能源领域的主导地位得以维系。鉴于此，美国的主导地位成为其他国家制定国际能源政策时必须加以考虑的一个重要因素。
其次，随着国际能源机构的建立，能源安全、新能源开发与利用等问题成为国际能源关系的重要议题。凭借国际能源机构的信息和技术交流平台，发达国家积极合作开发石油之外的替代性能源（如天然气、煤气）和可再生能源（如核能、风能、太阳能），由此带来了国际能源结构的巨大变化，国际能源关系进入一个全新的发展时期。
再次，鉴于能源是世界经济发展的重要资源，因而日益引起有关国家的高度重视，确保能源安全亦是有关国家对外政策的一个重要目标。毫无疑问，在国际能源关系中，有关国家既存在共同利益，也难免出现利益分歧甚至利益冲突，正因为如此，能源问题成为当代国际关系的一个核心议题。国际能源机构的建立及其实践表明，在一个相互依赖的世界里，国际能源合作是化解能源矛盾、稳定国际能源关系、实现能源安全的有效途径。
舒建中：南京大学历史系副教授
（本文责任编辑：魏红霞）