《美国研究》2013年第1期
美国“航行自由计划”初探(注：笔者特别感谢匿名审稿人和责任编辑对本文初稿提出的宝贵修改意见，文中不足不周之处悉由笔者负责。感谢首都师范大学世界史专业2012级博士生王若茜为本文写作查找并提供了部分资料。)
曲 升
〔内容提要〕“航行自由计划”是美国政府的一项外交和军事行动计划，旨在防止沿海国家的“过度海洋主张”挑战美国的海洋霸权，保证美国军事力量的全球机动畅通。该计划的出台有深刻的思想和政策渊源，但主要是第二次世界大战后美国应对其“海洋大国”地位受到挑战的现实产物。计划对“过度海洋主张”进行了界定，提出了外交活动和“军事宣示”相结合的应对方针。卡特之后的美国历届政府都继承、发展和实施了该计划。中美之间一系列海上事件的发生，与美国对中国实施该计划有密切关系。
关键词：美国外交与军事 海洋自由 美国海洋霸权 “航行自由计划”
“航行自由计划”（Freedom of Navigation Program，以下简称“FON计划”）是美国卡特政府在1979年制定的一项行动计划，旨在维护其主张的海洋自由原则，防止沿海国家的“过度海洋主张”（excessive maritime claims）对美国海洋大国地位的挑战，保证美国军事力量的全球机动畅通。卡特之后的美国历届政府都延续了这一计划。20世纪90年代以来中美之间在中国沿海发生的一系列海上摩擦或事件，例如2001年3月的东海“波第其号”事件，4月的南海撞机事件，2009年3月的“无瑕”号间谍船对峙事件等，都与美国实施“FON计划”有着密切关系。2012年春季以来，美国更是以维护南海航行自由为借口，插手南海问题，而且准备在南海周边布置大量军舰。
本文在阅读美国官方解密档案和已有的相关研究成果基础上，从历史的角度，对“FON计划”出台的背景、主要内容和实施情况进行梳理和分析。
“FON计划”的出台有着深刻复杂的思想、政策根源和现实原因，是美国外交史上源远流长的“海洋自由”原则和政策，与第二次世界大战后美国应对国际海洋法观念变迁、自身海洋霸权受到挑战相结合的产物。
近代海洋自由观念是17世纪初，由以格劳修斯为代表的国际法学家们提出的，其基本主张是：所有人都拥有不受干扰地在国际海域游弋和贸易的权利，战时与平时均然。随着启蒙思想的传播，海洋自由观念飘洋过海来到北美殖民地，适应了殖民地商业资本的现实和发展需要，成为美国开国元勋们制定外交政策的重要原则之一。在美国早期外交政策制定中发挥关键作用的约翰·亚当斯对此深信不疑，曾说道：“美国很久以来就在向欧洲国家宣传航行自由和商业自由的观念……我希望这个星球上的所有海洋和河道都是自由无束的。”本杰明·富兰克林也持相同观点，他说：“贸易，即生活必需品的持续交换，越是自由和不受限制，与之相关的所有国家就会越加繁荣和幸福。”(注：Armin Rappaport and William Earl Weeks, “Freedom of the Seas,” in Alexander DeConde, Richard Dean Burns, and Fredrik Logevall eds., Encyclopedia of American Foreign Policy (New York: Charles Scribner's Sons Gale Group, 2002）, Second Edition, Vol.1, p.111.)美国早期领导人所主张的海洋自由原则是与商业自由原则紧密联系在一起的，而这些原则在战时的运用就转化为中立权利，美国早期对海洋自由原则的维护体现在对美国中立国地位和权利的捍卫上。
为新生国家外交政策提供指南的1776年“条约计划”把开国元勋们的海洋自由和中立权利的基本观念具体化，提出了“自由船舶所载货物自由”、有限禁运、中立贸易的权利等原则和规定。(注：S.F. 比米斯：《美国外交史》(第一分册)，叶笃义译，北京·商务印书馆1985年版，第31页。)这是美国海洋自由原则的首次官方表述。随后，这些原则和规定都被成功地写进了新生共和国的第一批双边条约中，包括1778年与法国、1782年与荷兰、1783年与瑞典、1785年与普鲁士的通商条约。值得一提的是，与普鲁士的通商条约中新增了“非违禁的中立国私人财产免受捕获”的原则。
为了维护海洋自由原则，捍卫美国的中立权利，国力尚弱的美国不惜诉诸武力。1798~1800年间，美国与独立战争时期的盟友法国因中立权利问题翻脸，打了一场不宣而战的“准战争”。1801~1815年间，为了清除巴巴利海盗国家对美国地中海贸易的威胁，美国筹建海军，两度用兵，成功地以武力伸张了海洋自由原则。1812年，美国更是把维护海洋自由、中立权利与国家独立这一最高利益联系在一起，冒着丧失生命、财产甚至国家存亡的风险，与世界首强英国进行了第二场战争。
从1812年战争结束到内战爆发，美国继续推动国际社会接受其海洋自由主张，经历了由纳入双边条约到追求国际立法的方式转变。1824年至1850年间，美国与十个拉丁美洲共和国签订条约，把自由主义的海事原则纳入其中。在结束克里米亚战争的谈判中，美国积极追求把自己主张的海洋自由原则写进国际条约。1856年4月的《巴黎和约》承认了美国长期坚持的自由船舶所载货物自由、合法的封锁必须是有效封锁等立场，还包括了敌对国船只的非违禁品不得抢夺，以及不得装备私掠船等原则。由于美国不想放弃武器私船的权利，以及要求增加所有私人财产（违禁品除外）自由的条款未能满足，因而拒绝在宣言上签字。
1861年美国内战爆发后，联邦政府在切实遵守“自由船舶所载货物自由”、“非违禁的中立国私人财产免受捕获”等原则的同时，出于打败南部邦联，维护国家统一的重大利益考量，大大偏离了其传统立场，不仅没有坚持“有效封锁”原则，反而采纳了源自英国捕获法的“连续航行”原则，在实践中进行“长线封锁”、监控中立港口，甚至在公海捕获来往被封锁港口的中立船只。
第一次世界大战集中反映了美国人对海洋自由和中立权利的观点和态度。首先，对中立权利的维护是美国参战的关键原因之一。战争爆发时，美国宣布中立。然而，美国的中立权利不时遭到英国和德国的侵犯。相较之下，德国的无限制潜艇战对美国造成的威胁和破坏更大。威尔逊就对英德的行为做出这样的区别：英国人好比盗贼，德国人则是杀人犯；盗贼掠夺财物，在战争结束时是可以被裁定赔偿的；而杀人犯谋人性命，生命却无可挽回。所以，德国的无限制潜艇战破坏的不仅是海洋自由原则和美国的中立权利，更是“对全人类的宣战”。(注：Woodrow Wilson, “For Declaration of War against Germany,” Address to a Joint Session of Congress, April 2, 1917, in Ray Stannard Barker and William E. Dodd, eds., War and Peace: Presidential Messages, Addresses, and Public Papers, 1917~1924 (Honolulu, Hawaii: University Press of the Pacific, 2002), Vol.1, p.8.)国务卿兰辛在1915年10月致英国政府的照会中，把美国的行动描绘成“捍卫中立的完整”，强调这是美国应该“毫不犹豫承担的（责任）”。(注： Armin Rappaport and William Earl Weeks, “Freedom of the Seas,” p.117.)第一次世界大战还为威尔逊阐发其自由主义的海洋自由观提供了机会。他在1917年1月22日致国会咨文中指出，海洋自由意味着每一个国家都拥有自由利用“世界贸易之开放通道的权利，”“海洋通道必须在法律和事实上，都是自由的。”而且，“海洋自由是平等和合作的必要条件。”(注： “The President's Address to the Senate, January 21, 1917,” in United States Department of the State ed, Papers Relating to the Foreign Relations of the United Sates, 1917, Supplement 1, The World War (1917), pp.27~28. available at: http://images.library.wisc.edu/FRUS/EFacs/1917Supp01v01/reference/frus.frus1917supp01v01.i0008.pdf.)在推动战后世界和平的“十四点”计划中，威尔逊倡导的第二点就是公海自由。他说：“各国领海以外的海洋上应有绝对的航行自由，平时及战时均然，只有为执行国际公约而采取国际行动时才可以封锁海洋的一部分或全部。”(注： “Address of the President of the United States Delivered at a Joint Session of the Two Houses of Congress, January, 8, 1918, ”in United States Department of the State ed, Papers Relating to the Foreign Relations of the United Sates, 1918, Supplement 1, The World War(1918), p.15. available at: http://digicoll.library.wisc.edu/cgi-bin/FRUS/FRUS-idx?type=turn&entity=FRUS.FRUS1918Supp01v01.p0104&id=FRUS.FRUS1918Supp01v01&isize=M)可以说，威尔逊是美国历史上自由主义或理想主义海洋自由观的集大成者。
第一次世界大战后，美国国内孤立主义情绪弥漫，但对海洋自由的关注并没有被完全遗忘，这在孤立主义参议员威廉·E.博拉身上有着鲜明体现。博拉曾是威尔逊国联计划的主要反对者，但在1927年日内瓦海军会议破裂后，他却呼吁召开大国会议，把战时中立国和交战国的公海权利法律化。1929年2月，他向参议院提交了一份议案，建议美国的海军建造计划应该考虑海洋自由原则。(注：William E. Borah, “Senator Borah on Freedom of the Seas,” in Legislative Department ed, Congressional Digest, Vol.9, No.1, January 1930, p.2.)不过，真正复活威尔逊海洋自由观的是第二次世界大战和富兰克林·罗斯福总统。罗斯福在1941年5月的一次讲话中谈到：“一切自由——这里指的是生存的自由，而不是征服和压制其他民族的自由——都取决于海洋上航行的自由；”“为了保卫海洋上航行的自由而战，这不仅是为了我们自己的航运，为了我们姊妹共和国的贸易，为了一切国家使用世界贸易通道的权利——也为了我们自身的安全；”“作为统一的有决心的人民的总统，我庄严宣告：我们重申关于海洋上航行自由的传统美国主张。”(注：富兰克林·德·罗斯福：《罗斯福选集》（关在汉编译），北京·商务印书馆1982年版，第294、295、301页。)1941年8月，《大西洋宪章中》也表达出同样的愿望：“这样一个自由，应使一切人类可以横渡公海大洋，不受阻碍。”(注： 世界知识出版社编：《国际条约集（1934~1944）》，北京·世界知识出版社1961年版，第338页。)
总之，海洋自由原则及与之密切相关的中立权利问题，始终在第二次世界大战前的美国外交政策史中占据着重要地位。与其他国家相比，在近代海洋自由问题上，美国的立场观点更具自由主义色彩，它在发展海洋自由的具体原则以及推动国际接受上，发挥了积极的、建设性作用。捍卫海洋自由的传统由此而成为“FON计划”出台的思想基础和政策依据。
如果说，第二次世界大战前美国所坚持的海洋自由原则等同于其中立国权利，主要是商业通航自由权利的话，那么，战后美国所坚持的海洋自由原则的利益意涵则大为扩展了。这种利益意涵的变化，是随着战后美国海洋国际地位的巨大变化同步而来的。虽然早在19世纪中期马汉提出了“海权论”，美国20世纪初期开始大规模海军建设，在华盛顿会议上取得了与英国海军平起平坐的地位，但直到第二次世界大战结束，美国才真正成长为“海洋大国”（maritime state）。海洋大国的利益，不仅包括经济层面传统的海运贸易、公海捕鱼和新兴的海洋资源探测开发利用，还包括了国家安全和军事层面的利益，如海军的全球机动、情报搜集、水道测量等，而且这种军事利益对美国的重要性日益凸显。第二次世界大战后，美国遍布全球的军事基地的建立，与社会主义国家的冷战对抗，以及维护全球霸主地位的战略考量，都对海上安全和军事利益提出了广泛的要求。美国政界、军界已经充分认识到坚持海洋自由原则对于维护美国海洋霸权的重要意义。根据1974年美国国会的一项研究报告，1972~1973年美国主要海洋经济产值超过了270亿美元，预计到2000年会增长4倍，达到1100亿美元（根据1973年币值计算）。(注：“The Economic Value of Ocean Resources of the United States,” prepared by the Library of Congress for the use of the Committee on Commerce, December, 1974, 转引自Warren G. Magnuson, “U.S. Oceans Policy: The Congressional View,” Columbia Journal of World Business, Spring 1975, pp.21~22。)这里的“海洋”仅指美国管辖范围之内的领海及其毗连区，还不是全球海洋。如果放眼全球，海洋对美国维持其世界领导地位的重要性，已不仅是经济产值所能够昭示的了。正如美国海军官方网站所指出的：地球表面的70%为海洋所覆盖，地球上80%的人口生活在紧靠沿海的区域内，全球贸易的90%通过海洋运输完成，“无论如何看待上述事实，（维持）在世界水道上的至高无上地位，将始终具有关键意义。”因此，美国海军的使命就是“维持、训练并装备一支招之能战、战则能胜的海军力量，以此遏阻侵略行为，维护海洋自由。”(注： U.S. Navy, “Mission & History,” available at: http://www.navy.com/about/mission.html.)
综观战后历史，美国世界第一海洋大国地位是稳步上升和巩固的，但它所秉持的传统海洋自由观念，以及扩展海洋大国经济、军事利益的新要求，也遭遇了海洋意识觉醒的沿海国家的限制和挑战。
首先，传统的领海宽度概念受到挑战。数世纪以来，领海宽度“3海里规则”是不成文的国际惯例。杰斐逊任美国国务卿时，在致英法公使的照会中表示，美国倾向于遵守领海宽度3海里规则。(注：“America and the Freedom of the Seas: Attitude of the United States on Perplexing Problem,” in Legislative Department ed, Congressional Digest, Vol.9, No.1, January 1930, p.9.)这一主张在1794年获得国会批准。(注： 杰拉尔德·J. 曼贡：《美国海洋政策》（张继先译），北京·海洋出版社1982 年版，第 39 页。)在1930年的海牙国际海洋法编纂会议上，这一规则正式获得通过，成为国际法准则。第二次世界大战后，由于技术的进步及能源需求的剧增，由原来大炮射程划定领海宽度的传统已不能适应新的国际现实，国际上要求扩大领海宽度的呼声渐高。1945年9月，杜鲁门总统发布《公海捕鱼声明》和《大陆架公告》，即《杜鲁门公告》，在坚持3海里领海原则的基础上，宣布在美国沿海设立渔业保护区和大陆架。《杜鲁门公告》体现了美国的矛盾心态：一方面不容他国染指本国的沿海利益；另一方面又想尽可能大地攫取国际海洋利益，因为把其他国家的领海限制在较小的范围内，对海洋大国无疑是最有利的。杜鲁门虽未对渔业保护区和大陆架宽度提出要求，却引发了其他国家的纷纷效法。在这场“蓝色圈地运动”中，一些西方国家重提12海里领海宽度的主张，拉丁美洲国家则宣称200海里领海。其结果是，为主权国家所控制的海洋面积激增，而“公海”面积锐减，这也意味着海洋自由原则适用空间的压缩。
其次，发展中国家在海底资源分配问题上对美国支持的海底制度发起挑战。国际海底指沿海国管辖范围以外的海底，约2.5亿平方公里，占地球表面积49%。国际海底蕴藏储量极其丰富的矿产资源和生物资源。第二次世界大战后，随着世界人口数量的快速增长，重要原生资源，包括能源和食品的日益稀缺，人类开始把注意力转向海底这一人类知之甚少、尚未开发的地球区域。在国际海底划界和资源分配问题上，美国提出并坚持市场自由竞争原则，主张对国际海底进行“自由开发”，实质上是利用美国的技术、资本和军事优势，维持美国对海底资源的绝对控制权以及海底潜艇的自由活动权。发展中国家则以“帕多提案”，宣告国际海底及其资源为“人类共同继承财产”，其勘探、开发应为全人类谋福利，并应特别顾及发展中国家的利益和需要。(注：关于“帕多提案”及美国海底政策的演变，参见王金强：《国际海底资源分配制度演变与美国海底政策的演变》，载《美国研究》2012年第3期。)
为了解决领海宽度和海底资源分配问题，联合国分别于1958年、1960年和1973年召开海洋法会议。在1974年的加拉加斯会议上，美国力推12海里领海和200海里经济区的主张，同时又提出了“沿海国家在经济区内权利和义务平衡”的原则，要求它们保证所有国家享有在经济区内航行和科学研究的自由。许多沿海国家对这一“稀释”它们经济区主权的提议，表示怀疑。所以，在联合国海洋法会议第三阶段召开期间（1973~1982），就领海的“无害通过”、直线基线的划定、大陆架的归属、海底资源的管理开发等敏感议题，展开了激烈的争论和讨价还价，有的国家还以国内立法的形式伸张自己的权利，从而出现了大量的在美国看来违背国际法习惯的“过度海洋主张”现象。
此外，以第三世界为主体的沿海国家还提出“和平利用海洋”的主张，向美苏海洋霸权提出挑战，试图通过立法的形式限制海洋大国的海洋军事活动。然而，美苏海洋霸权既已成为事实，它们自然不准备在联合国海洋法会议框架内，就海洋军事活动事宜展开公开磋商和辩论，更不想把自己的既得利益交由法律条文制约和沿海国家操控。(注：美国参加联合国海洋法会议的代表利尔森（Learson）就表示：“（海洋利用本着）‘和平目的’的提法，绝不意味着把一切军事活动都排除在外……对军事活动的任何具体限制都需要就详细的武器控制协定展开谈判。而本次会议并未被赋予此种目的，也不准备就此展开谈判。把本次会议的注意力转向如此复杂任务的任何企图，都将迅速终止当前谈判海洋法公约的努力。”见Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea, Vol. V. para. 81, p.62, available at: http://untreaty.un.org/cod/diplomaticconferences/lawofthesea-1982/docs/vol_V/a_conf-62_sr-67.pdf。)所以，美苏之间尽管存在着海洋霸权之争，却在此事上达成了战略共识。它们联手向沿海国家施压，动用外交手腕，以保证沿海国家200海里内资源的封闭利益，换取了后者对它们在领海之外无限制权利的默许，包括可以采取任何在两大国看来符合它们国家安全利益的军事活动的权利。这样，联合国海洋法会议在海洋军事活动问题上就达成了妥协。(注： Charles E. Pirtle, “Military Uses of Ocean Space and the Law of the Sea in the New Millennium,” Ocean Development & International Law, Vol. 31, No.1~2, 2000, p.9.)在此基础上，军事问题在谈判中被“忽略”，或确切地说“刻意回避了”（consciously avoided）。(注： R. R. Churchill and A.V. Lowe, The Law of the Sea( Manchester: Manchester University Press，1988), 2nd edition, p.307.)沿海国家之所以与美苏海洋大国达成妥协，一方面是它们对国际体系之霸权本质的无可奈何，另一方面是因为它们相信自己能够“通过迂回方式，成功达到限制蓝水海军(注： “蓝水海军”（Blue-water navy），是指海上力量扩展到远洋及深海地区的海军型态。所谓蓝水，指的就是远洋的蓝色海水。蓝水海军具有能在外洋长时间执行任务、并在宽广的大洋中保护本国及海外国土利益和安全的能力。目前世界上，只有美国、英国、俄罗斯和法国拥有蓝水海军。)权利的目的。”(注： Robert L. Friedheim and Robert E. Bowen, “Neglected Issues at the Third United Nations Law of the Sea Conference,” in Law of the Sea Institute ed., Law of the Sea, Neglected Issues: Proceedings( Law of the Sea Institute, University of Hawaii, 1979), p.10.)对于沿海国家的这种心态和迂回战术，美国人心知肚明，加紧筹划应对之策。
1979年，联合国海洋法公约谈判正处于最后阶段。“美国国际法学会海洋利用法小组”在总结20世纪70多年的国际海洋法立法史的基础上写道：“沿海国家已经得到了它们所能得到的东西，它们正在等待度过一段适度的间歇期，而后会突然出击，追求更多的东西；”沿海国家追求的更多的东西，“很可能指向出于军事目的和商业目的的航行和飞越。”(注：Bernard H. Oxman, “United States Interests in the Law of the Sea Convention,” American Journal of International Law, Vol.88, January 1994, p.170.)美国政界和学术界的普遍看法是，即便这项为世界上许多国家所认可的公约即将问世，却不足以保证美国的海洋利益，尤其是美国军事利用海洋空间的利益，因此，采取政策措施行使公约确立的权利，抵制已经发生且预期中越来越多的沿海国家的“过度海洋主张”，是必要且正当的。正如卡特总统在宣布“FON计划”时所说：“鉴于美国在世界事务中的显著地位，它感到不得不采取主动去保卫其权利免受沿海国家的非法侵蚀。”(注：J. Ashley Roach and Robert W. Smith, “Excessive Maritime Claims,” International Law Studies( Newport, RI: Naval War College, 1994), Vol.66, p.263.)老布什政府出台的“国家安全指针49号”文件（National Security Directive 49）开宗明义地指出：“美国的安全和商贸有赖于海洋航行和飞越自由的国际承认。”(注： United States, National Security Directive 49, October 12, 1990, available at: http://bushlibrary.tamu.edu/research/nsd.php.)这些言论都阐明了“FON计划”出台的最直接的现实原因和利益宗旨所在。
由于相关文件尚未解密，卡特政府酝酿出台“FON计划”的决策过程，尚不得而知，但该计划在美国外交与军事战略中的重要地位毋庸置疑。卡特之后的美国历届政府都继承了“FON计划”，并推出一系列政策文件，进一步丰富和细化了该计划。
1982年12月13日，里根政府出台“国家安全决策指针72号”文件（National Security Decision Directive 72），即“美国行使海上航行和飞越权利计划”(US Program for the Exercise of Navigation and Overflight Rights at Sea)。该文件详细罗列了“过度海洋主张”的六类情况。(注：United States, National Security Decision Directive 72, December 13, 1982, available at: http://www.fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-072.htm.)1983年3月10日，里根总统发表“美国海洋政策声明”，重申“FON计划”，称“美国接受诸如航行和飞越等有关海洋传统利用权利平衡的原则，并将以此而采取行动。就此而言，美国将承认其他国家在美国沿海水域的权利——这些权利在《联合国海洋法公约》中有所规定——只要美国和其他国家根据国际法享有的权利和自由也被这些沿海国家所承认……美国的政策，历来是以一种与1982年《联合国海洋法公约》规定的利益平衡原则相一致的方式，在全球范围内行使和维护其航行和飞越的权利与自由。不过，美国不会默认其他国家采取的旨在限制国际社会在航行、飞越和其他公海利用相关权利与自由的单边行动。”(注： Ronald Reagan, “Statement on United States Oceans Policy,” March 10, 1983, available at: http://www.reagan.utexas.edu/archives/speeches/1983/31083c.htm.)在以上两个文件的基础上，1987年3月16日出台了“国家安全决策指针265号”文件（NSDD-265），即“航行自由计划”，(注： United States, National Security Decision Directive 265, March 16, 1987, available at: http://www.fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-265.htm.) 对“FON计划”的实施提出了指导性意见。
老布什政府为了加强“FON计划”的管理、组织和实施，于1990年10月12日出台了“国家安全指针49号”文件，即“航行自由计划”。这是目前所能见到的与 “FON计划” 直接相关且比较完整的政策文件。NSD-49号文件对“FON计划”的目的、“过度海洋主张”的类型、国务院和国防部的职能分工，尤其是国防部负责的“军事宣示行动”（operational assertion）的程序步骤，均做了比较详细的规定和说明。
克林顿政府在1995年连续出台了“总统决策指针/国家安全委员会32号”文件（PDD/NSC-32）和“总统决策指针/国家安全委员会33号”文件（PDD/NSC-33），分别就“航行自由”和“重大军事行动和演习”议题，制定了政策程序。小布什政府时期，参谋长联席会议于2003年出台了“CJCSI 2420.01A”文件，即“美国航行自由计划和敏感区域报告”；国防部于2005年出台了“DoDD C-2005.1”文件，即“美国行使海上航行和飞越权利计划”。遗憾的是，这些政策文件均未对公众开放，所以它们对“FON计划”的丰富和发展，尚不得而知。
根据老布什政府NSD-49号文件，“FON计划”的目的是“反对过度海洋主张，保护美国在洋面、洋底和海洋上空的航行、飞越及相关权利；”通过外交行动和军事宣示行动的结合，“以鼓励改变那些与关于海洋航行和飞越自由的国际法惯例不一致的海洋权利要求；”“以避免对其他国家的过度海洋主张构成默认的方式，保持美国军事力量全球机动的畅通。”
“FON计划”所指的其他国家的“过度海洋主张”包括六种情况：（1）美国不承认的历史性海湾/水域主张；（2）不是根据《联合国海洋法公约》规定的国际法习惯划定的领海基线主张；（3）领海未超过12海里却对军舰的“无害通过”要求事先通知或许可，或在推进方式、运载物质等方面设置歧视性规定的主张；（4）领海宽度超过12海里的主张；（5）其他一些声称对12海里之外拥有管辖权的主张，如安全区等；（6）违背《联合国海洋法公约》的群岛主张。
NSD-49号文件的“计划执行指导”（program guidance）部分共12条，主要涉及美国国务院和国防部在应对“过度海洋主张”中的职责分工。国务院主要通过外交行动应对“过度海洋主张”，即通过外交抗议来表明美国的不同意见，并与提出过度主张的国家展开双边磋商，交流美国反对的理由，力求促成一种令双方都满意的立场。国务院还应每年发布一份根据“FON计划”采取的外交活动的简报，并会同国防部确定下一步发起“挑战”的对象国。国防部负责对“过度海洋主张”国家发起挑战，即执行军事宣示行动。关于军事宣示的程序，由于涉及国家安全和军事机密，解密的NSD-49号文件做了遮蔽处理，尚不能周知。文件还要求国防部在呈递给总统和国会的年度报告中，报告上年度已执行的军事宣示行动。(注：United States, National Security Directive 49, October 12, 1990, available at: http://bushlibrary.tamu.edu/research/nsd.php.)
根据美国国务院海洋事务办公室、海洋和国际环境和科学事务局1992年3月出版的《美国对过度海洋主张的反应》报告，从“FON计划”开始实施，到1992财政年度，共进行外交抗议110余次，针对35个国家进行了军事宣示行动，年均在30~40次之间。(注：United States Department of State, Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, Limits in the Seas 112: United States Responses to Excessive Maritime Claims, 1992, p.6. available at: http://www.state.gov/e/oes/ocns/opa/c16065.htm. )根据美国国防部发布的“航行自由军事宣示行动”年度报告，2000~2011财政年间，美国海军和空军针对32个国家和地区，进行了百余次军事宣示行动，以挑战这些国家和地区的过度海洋主张。(注： 1994~1999财年美国海军实施的军事宣示行动清单，以附录的形式含在国防部“年度报告”（Annual Report to the President and the Congress）中。2000~2011财年“航行自由军事宣示行动”的执行情况，见美国国防部网站http://policy.defense.gov/gsa/cwmd/fon.aspx。遭到挑战的32个国家和地区是：阿尔巴尼亚、阿尔及利亚、孟加拉国、缅甸、柬埔寨、克罗地亚、厄瓜多尔、埃及、萨尔瓦多、印度、印尼、利比里亚、利比亚、马来西亚、马尔代夫、马耳他、巴拿马、菲律宾、斯里兰卡、叙利亚、台湾、委内瑞拉、越南、秘鲁、伊朗、阿曼、中国、阿根廷、多哥、日本、巴西、泰国。)
除了军事宣示外，美国海军还以例行穿越国际海峡和群岛水域的方式，宣示它应享有的权利。比如，在1997财年，美国海军战舰和战斗机“经常实施的对国际海峡的例行穿越”包括了直布罗陀海峡、霍尔木兹海峡和马六甲海峡，穿越的群岛水域包括印度尼西亚群岛73次，菲律宾群岛47次。(注：U.S. Department of Defense, Annual Report to the President and the Congress, 1998, Appendix I, available at: http://www.dod.gov/execsec/adr98/index.html. )
美国海军和空军军事宣示行动的执行，一般保持低调，尽量降低其威胁性，也不事先通知受到挑战国的政府。因此，除了国务院和美国海军部门外，一般公众和世界舆论对这些军事宣示行动并未予以过多关注。但是，20世纪80年代，美国海军在锡德拉湾和黑海实施“FON计划”，执行军事宣示行动，却引起美国国内和世界舆论的关注。锡德拉湾位于地中海中南部，水域长300海里，宽100海里。1973年10月，利比亚卡扎菲政权宣布该海湾为其“内海”。但根据国际惯例，如果海湾收口线超过24海里，一般不得划为沿岸国内海。因此，美国认为锡德拉湾是国际水域，美国海军有权在那里自由通航。为了阻止美国军舰进入锡德拉湾，卡扎菲规定北纬32度30分为“死亡线”。美国里根政府决定在锡德拉湾实施“FON计划”，结果，美国海军、空军于1981年、1986年和1989年与利比亚发生战事，重创了卡扎菲的军事实力。然而，美国在锡德拉湾的“FON计划”军事宣示行动遭到了国际舆论的批评。1986年冲突事件的发生被认为是美国有意挑逗利比亚的结果，其目的是为了制造对利比亚进行报复的机会，摧毁利比亚的导弹基地。1989年空战发生后，阿拉伯国家强烈谴责美国的行径是“野蛮侵略”，苏联将美国的行动定义为“国家恐怖主义”，西方国家也纷纷对美国的行动表示遗憾和担忧。
如果说，锡德拉湾“FON计划”是一次军事上成功、政治舆论上失败的实践的话，那么1988年美国在黑海对苏联的军事宣示行动则相反。1988年2月，美国海军第六舰队的“约克城”号巡洋舰和“卡伦”号驱逐舰奉命驶入黑海，执行“FON计划”军事宣示行动，以挑战苏联的军舰无权在苏联领海实施“无害通过”的主张。当美国军舰进入克里米亚半岛苏联12海里领海水域后，苏联黑海舰队派出“忘我”号护卫舰和SKR-6号警戒舰前去拦截。在美国军舰声称享有国际法赋予的“无害通过”权，并继续深入苏联领海的情况下，苏联军舰采取撞船的方式捍卫自己的主权。尽管美国军舰受到一定程度损伤，但这次宣示行动被认为是“FON计划”实施中的成功案例。因为，事件发生后，美苏双方展开谈判，1989年两国外长发表共同声明，确认了美国军舰在苏联领海行使“无害通过”的权利。美国认为，共同声明表明苏联已经放弃先前关于外国军舰在其领海“无害通过”的立场，转而采取了一种与《联合国海洋法公约》相一致的政策。(注：Lawrence Juda, “Innocent Passage by Warships in the Territorial Seas of the Soviet Union: Changing Doctrine,” Ocean Development & International Law, Vol. 21, No.1, 1990, p.112.)
中国是美国“FON计划”外交抗议和军事宣示清单中的“常客”。截止2011财年，美国针对中国的“过度海洋主张”发起外交抗议两次，分别是在1992年和1996年，实施军事宣示行动的年度有1986、1991、1992、1993、1994、1996、1997、2007、2008、2009、2010、2011，其中，2007~2011每一年度都是多次实施宣示挑战。根据美国国防部2011年度报告，美国认为中国的“过度海洋主张”包括这些情况：对专属经济区上空的管辖；把专属经济区内外国实体从事的测量活动定为犯罪的国内立法；过度的直线基线；外国军事船舶无害通过领海需要事先允许的要求。(注：Challenges to Excessive Maritime Claims: 1 October 2010~30 September 2011, available at: http://policy.defense.gov/gsa/cwmd/fon.aspx.)
美国所指的中国的“过度海洋主张”，是由于中美对《联合国海洋法公约》的解释和适用上的分歧产生的。概括而言，中美分歧有四点：（1）军舰在领海的“无害通过”权问题；（2）军舰在专属经济区内的活动权问题；（3）领海基线划定问题；（4）军事测量和海洋科学研究的界定问题。中国方面通过国内立法的形式（1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》，1996年《中华人民共和国领海基线的声明》，2002年《中华人民共和国测绘法》），明确自己的权利。美国则称，中国在上述问题上的主张与国际社会对《联合国海洋法公约》的解释不一致，因而是违背国际法的行为。美国主张：海洋空间从法律上仅划分为两部分，即国家水域（national waters）和国际水域（international waters）；前者包括内水、领海、岛屿和群岛水域，而后者则指领海之外的全部水域，包括毗连区、专属经济区和大陆架；《联合国海洋法公约》所规定的公海自由权利、军事活动权利均不折不扣地适用于国际水域。(注：美国的这一主张见Department of the Navy, Office of the Chief of Naval Operations and Headquarters, U.S. Marine Corps, Department of Homeland and Security and U.S. Coast Guard, The Commander's Handbook on the Law of Naval Operations(edition July 2007), pp.1~9, 2~10. available at: http://www.usnwc.edu/getattachment/a9b8e92d-2c8d-4779-9925-0defea93325c/1-14M_(July_2007)_(NWP).)
由于中美两国都有贯彻自己海洋法立场的军事、外交意志和能力，从而大大增强了中美海上事件发生的可能性。1994年，美国航母“小鹰号”在黄海实施“FON计划”军事宣示行动时，发生了与中国潜艇不期而遇的事件。为避免不测事件的发生，1998年1月，中美签署了《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》，建立了“稳定的磋商渠道”，以推动双方就“各自海空军采取的符合国际法，包括《联合国海洋法公约》规定的原则和制度在内的行动，达成共同谅解。”(注：Agreement between the Department of Defense of the United States and the Ministry of National Defense of the People's Republic of China Establishing a Consultation Mechanism to Strengthen Military Maritime Safety. available at: http://www.fas.org/nuke/control/sea/text/us-china98.htm.)中美海上磋商机制建立后，美国太平洋舰队又开始在中国专属经济区多次执行所谓的“例行军事行动（routine operations），”即进行军事测量和情报搜集，并由此而引发了“波第其号”事件、撞机事件、“无暇号”事件等一系严重海上事件。总之，美国为了应对所谓的中国“过度海洋主张”已形成了一套以“FON计划”外交抗议、双边协商和军事行动宣示为中心的，外加“例行军事行动”的机制。
关于“FON计划”实施30多年的效果，美国官方和研究界普遍予以积极评价和充分肯定，认为计划的实施展示了美国遵守“海洋法公约”的诚意，保证了美国的航行权利和自由，并对他国违背公约的“过度海洋主张”进行了有效的抗议。1993年美国“国防部海洋政策评估文件”对“FON计划”做出这样的评价：
“‘FON计划’作为一种争取沿海国家完全执行《联合国海洋法公约》有关航行和飞越条款的手段，其效果是积极的。它明确而又令人信服地向国际社会展示了美国不会默认过度海洋主张的意志。它在约束那些与《公约》不相容的有关领海、毗连区和专属经济区的过度主张方面，发挥了积极的作用。而且可以说，它还促进说服了一些国家使它们自己的国内法与《公约》保持一致。”(注：U.S. Department of Defense, “DOD Ocean Policy Review Paper,” in Committee on Foreign Relations of Senate ed., Current Status of the Convention on the Law of the Sea,(Washington: U.S. Government Printing Office, 1994), pp.86, available at: http://archive.org/details/currentstatusofc00unit.)
不难看出，美国官方的评价强调“FON计划”与《联合国海洋法公约》在内容和精神上的一致性，赋予美国一种海洋法公约忠实履行者和坚定捍卫者的形象。正是基于这种形象，美国海军研究人员甚至认为，“FON计划”为国际社会执行海洋法公约，建立争端解决和强制服从机制，提供了有益经验和可资借鉴的范例。(注：George Galdorisi, “The United States Freedom of Navigation Program: A Bridge for International Compliance with the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea?” Ocean Development & International Law, Vol.27, No.4, 1996, p.400.)
笔者并不否认美国“FON计划”带有捍卫“海洋自由”原则的理想主义思想成分，也不否认它在客观上确实对某些国家的过度海洋主张起到了某种遏制作用，但认为美国的官方评价显然有失偏颇。这种评价不仅罔顾美国至今没有加入《联合国海洋法公约》的事实和法理，而且刻意掩盖该计划保障美国海空军全球机动畅通，以维护美国海洋大国利益和世界海洋霸权的目的和实质。可以说，“FON计划”本身体现了美国外交思想中理想主义与现实主义的交织与平衡，但现实主义的成分显然占了上风。正如美国学者克里斯托弗·C.乔伊纳所指出的，“在关于美国应该在当代海洋法中扮演何种角色的问题上，美国人陷入了意识形态斗争之中：国际法制主义（international legalism）和单边例外主义（unilateral exceptionalism）何者更能使美国受益？经济自由主义和国际社会主义，何者更具德行和优长？不无讽刺的是，在海洋法公约谈判中比其他国家提供了更多资金支持和技术贡献的美国，却没有批准该公约。说到底，根本性的问题可归结为主权私利与国际公利的竞争和取舍。在这种竞争中，主权私利最终胜出。”(注：Christopher C. Joyner, “International Law,” in Alexander DeConde, Richard Dean Burns, and Fredrik Logevall eds., Encyclopedia of American Foreign Policy,Vol.2, p.277.)2011年8月，美国传统基金会在其刊物《背景材料》（Backgrounder）上发表题为《确保美国的航行权利和自由不需要加入联合国海洋法公约》的文章，鲜明表达了单边例外主义和经济自由主义的海洋政策主张。该文指出，1982年海洋法公约通过之前的200余年及之后的30余年，美国依靠已有的国际法习惯、强大海军以及“FON计划”的外交抗议和军事宣示行动，成功地捍卫了它的航行权利和自由。因此，美国为保卫其海洋大国权利，并不需要加入这个“存在严重缺陷的”（deeply flawed）多边条约，只要维持一支强大海军就足够了。(注：Steven Groves, “Accession to the U.N. Convention on the Law of the Sea Is Unnecessary to Secure U.S. Navigation Rights and Freedoms,” Backgrounder, No.2599, August 24, 2011，p.1.)当然，反对美国加入海洋法公约的主张，并未成为当今美国政界的主流观点，而主张加入公约的意见，同样也是基于国家利益的考虑。2009年6月29日，时任海军作战部长的杰伊·L.约翰逊海军上将在写给参议院外交关系委员会主席赫尔姆斯的信中写道：
“我希望提醒阁下注意两种值得警惕的趋势，它们都与我们未能加入海洋法公约直接相关，并对我们的航行自由造成了负面影响：第一，美国在发展海洋法中的国际影响力受到削弱；第二，也许更值得警惕的是，一些国家愈发肆无忌惮地追求根本改变我们所维持的作为沿海国家的利益与作为世界头号海洋国家和海洋自由保证人角色之间的平衡，力图使我国成为一个沿海国家，就是要把施加国内和地区性管控放在首位。如果美国加入海洋法公约，这两种密切相关的趋势就可以得到有效遏制。”(注：Chief of Naval Operations Admiral Jay L. Johnson's Letter to the Hon. Sen. Jesse Helms, Chairman, Senate Foreign Relations Committee, Jun. 29, 2000, available at www.virginia.edu/colp/pdf/ADMJohnsonLtr-Chariman-Helms.pdf.)
美国海军是主张美国加入海洋法公约的重要力量之一，作为海军作战部长的约翰逊的观点及其对航行自由利益的重视，应该说是具有代表性的。
综合上述言论不难看出，如何解释和运用海洋自由原则，如何对待国际海洋法，皆以美国国家利益为准绳和归依。“FON计划”是捍卫美国国家海洋利益和海洋霸权地位的得力工具，这是它得到美国军政界一致肯定的根本原因。
第二次世界大战结束以来，美国确立了其世界海洋大国地位；苏联解体后，美国更是成为世界上唯一的全球性海洋大国。维护这种霸权地位和航行自由，已成为美国国家核心利益之一。美国海军、海军陆战队和海岸警卫队2007年联合推出的《面向21世纪海洋大国的合作战略》明确地把全球航行自由确定为美国海洋权力（seapower）的基石，任何剥夺和限制这种自由的企图，都被视为对美国国家安全的损害。(注：U.S. Department of the Navy, U.S. Marine Corps, U.S. Coast Guard, A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower, October 2007, available at: http://www.navy.mil/maritime/ MaritimeStrategy.pdf.)2012年1月，美国国防部出台的最新防务战略指南《维持美国的全球领导地位：21世纪国防优先任务》指出：“为了促进经济增长和贸易自由，美国将与全球合作伙伴一起保护自由进入全球公共领域的权利……全球安全与繁荣愈加依赖于空中或海上的货物自由流通。”“美国将继续与有能力的盟友和合作伙伴一起领导全球活动，通过强调国际行为标准和维持相关协作性军事能力，确保可获取和利用全球公共资源。”值得注意的是，指南认为，“美国经济和安全利益与西太平洋和东亚到印度洋地区及南亚一带的发展息息相关，”“中国作为地区强权的崛起将会从各个方面影响美国的经济和安全利益。”(注：U.S. Department of Defense, Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense, January 2012, available at: http://www.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf.)上述战略文件强调了通过军事手段、地区伙伴和国际规则，以保护航行自由的重要性，并带有明显的战略重心转向亚太、以中国为主要防范对象的倾向，反映了美国对中国力量的战略疑惧。
实际上，中国的和平发展战略不会改变，积极防御的国防政策也没有改变，中国同样主张并切实实践海洋自由原则。就像中国军方和外交部门多次声明的，“南海航行自由不存在问题”，“南海航行自由问题是个伪命题”，中国始终致力于维护各方在南海享有符合国际法的航行和飞越的自由。此外，中国海军索马里护航行动还对国际水域的航行自由做出了贡献，受到国际社会的广泛好评。中国奉行海洋自由原则是以捍卫中国领土主权核心国家利益、不损害他国正当国际法权利为准则的。在全球化时代，作为世界贸易大国，公海航行自由对于中国和世界和平同样具有不可忽视的战略意义。就此而言，中国的海洋自由原则与实践，与美国历史、现实中的海洋自由原则与实践既有相同点，又有本质的区别。反思世界海洋自由政策的历史，厘清美国“FON计划”的前世今生，有助于看透这一政策工具的实质，也不难从中获得有益的因应、反制和借鉴启示。
曲升：渤海大学政治与历史学院副教授、史学博士
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