《美国研究》2013年第1期
美国对东南亚华人宣传政策的演变 （1949～1964）
翟 韬
〔内容提要〕中华人民共和国成立之后，东南亚华人成为美国与中国在冷战意识形态斗争中争夺的对象。1949年至1956年，美国制定了诋毁新中国形象、提升台湾当局声誉的双轨心理战战略，并以香港和台北美国新闻处为中心、以中文为主要载体，对东南亚华人展开了声势浩大的心理宣传战攻势。但是，促进东南亚华人支持国民党政权的宣传政策恶化了东南亚国家与美国、台湾的关系，所以美国在1956年之后转为实施以促进海外华人融入东南亚社会为主轴的宣传政策。1960年代前半期，随着美国最终将海外华人纳入其对东南亚政策的框架，这种专门针对海外华人的宣传活动逐渐式微。
关键词：美国外交 冷战 中美关系 心理战 东南亚华人 美国新闻处
冷战时期，作为孤立和遏制新中国战略的一部分，同时也为了扶植败退到台湾的国民党政权、争取华人心向“自由世界”，美国对海外华人进行了声势浩大的宣传运动。这种宣传运动是冷战时期美国在海外进行心理战和宣传战的一部分，对这一时期中美关系、美国与东南亚国家的关系具有重要影响。
本文通过对美国政府档案的梳理，从冷战意识形态斗争和美国、大陆、台湾三方关系的视角，考察冷战时期美国对东南亚地区海外华人宣传政策的源起、发展和衰落。限于篇幅，本文只能勾勒这一历史过程的概貌，而对具体宣传项目和内容的分析则将另文讨论。
早在太平洋战争期间，美国就开始了在华的大规模宣传活动，并在战争结束后保留了战时的在华宣传机构——美国新闻处（USIS-China），继续从事以宣传美国生活方式和离间中苏关系为目标的宣传活动，直至1949年其新闻处撤离中国大陆。中华人民共和国的成立，使整个东亚局势和冷战进程发生结构性剧变，也使得亚洲的冷战意识形态斗争和心理宣传战趋于白热化。1949年之后，美国官方认为，中华人民共和国展开了对周边国家的一系列“渗透”活动，尤其是中国的宣传材料大量涌入亚洲国家。美国由此深切地感受到新中国宣传活动的压力，认为中国已经成为美国在亚洲必须面对的强劲意识形态对手，并认为这种局势给美国的宣传工作带来了极大的挑战。在此背景下，1950年2月中旬，美国驻亚洲国家使领馆首席官员会议在曼谷召开，会议由巡回大使菲利普·杰瑟普（Philip C. Jessup）主持，2月下旬美国驻11个亚洲国家首席公共事务官员又在新加坡召开会议，国务院国际新闻办公室和教育交流办公室也派高层官员参加。(注：美国对外宣传机制在1950年代至1960年代的演变大致如下：1945年8月第二次世界大战结束，杜鲁门总统撤销了美国的国家宣传机构战争信息署（Office of War Information），其职能和部分人员并入美国国务院。1945年12月，国务院设立国际新闻和文化事务办公室（Office of International Information and Cultural Affairs, OIC）统一管理美国的对外宣传、文化和教育交流工作，并由主管公共事务的助理国务卿直接负责。1947年年中，该机构被重组为新闻和教育交流办公室（Office of Information and Educaitonal Exchange, OIE）。随着冷战的爆发，对外宣传工作变得越来越紧迫和重要，国务院渐渐有了把对外宣传文化工作和对外教育交流工作分开来管理的想法。1948年4月，新闻和教育交流办公室被分解为两个办公室：国际新闻办公室（Office of International Information, OII）和教育交流办公室（Office of Educational Exchange, OEX）。1952年1月，国务院再次重组宣传机构，成立国际新闻署（International Information Administration, IIA），这不仅极大地提高了对外宣传机构的级别，而且已有宣传部门独立于外交部门的趋势。1953年，艾森豪威尔总统正式把美国对外宣传和一部分文化外交职能剥离出国务院，成立了国家级独立宣传机构——美国新闻署（United States Information Agency, USIA）。上述美国对外宣传中枢部门所对应的海外宣传站点名叫美国新闻处（United States Information Services, USIS），是与美国驻外使馆政治处和经济处等平行的机构，宣传官员被称为公共事务官员（Public Affair Officers, Paos）。除了国务院和美国新闻署这两个美国最主要的对外宣传部门之外，中央情报局和国防部等多家政府部门也开展对外心理战和宣传活动。美国政府为此还先后特设了心理战略委员会（Psychological Strategic Board, PSB, 1952～1953）和行动协调委员会（Operations Coordinating Board, OCB, 1953～1961）来协调和总体规划政府各个部门的心理战、宣传及文化外交活动。行动协调委员会是本文研究时段内美国对外宣传的最高规划和决策部门。) 两次会议密切关注局势的发展，准备“强力反击”共产主义的“进一步扩散”。会议确定了新形势下美国在东亚抵御和反击新中国宣传活动的基本原则。(注：“Public Affairs Officers Conference,” March 9, 1950, General Records of the Department of State, Record Group 59 (RG 59), Records Relating to International Information Activities, 1938～1953 (Assistant Secretary of State for Public Affairs), Lot 52D365, Box 48, The U.S. National Archives and Records Administration at College Park, MD (hereafter as NARA). )具体如下：
第一，宣传主题发生重大转变，由“宣扬美国（扬美）”转为“反中共”。在抵御和反击新中国宣传攻势的工作中，先前美国长期运用的宣扬自身优越性的“扬美”宣传已捉襟见肘，需要更多地进行“反中共”宣传，以诋毁对手。美国方面认为，面对新中国咄咄逼人的宣传攻势，国务院不能像以前在中国大陆时那样只是“敷衍和妥协”，而应当“发动一场进攻性的（宣传）战来对付共产主义”。这就要求美国宣传行动必须采取双轨战略，即不仅要采取正面方式（positive approach），“宣传人类自由和民主生活方式的益处和福祉”，更要采取负面方式（negative approach），暴露包括中共在内的“共产主义生活方式的不人道、表里不一及其他罪恶之处”。(注：“Public Affairs Officers Conference,” March 9, 1950, NARA. ) 这标志着美国亚洲宣传战略的重大转变。战后美国在中国的宣传主要是以正面宣扬美国生活方式和政策为主，即便是在国共内战爆发之后，美国也没有直接攻击中共，对华宣传仍以“扬美”为主、小幅度“反苏”为辅。(注：翟韬：《战后初期美国新闻处在华宣传活动研究》，载《史学集刊》，2013年第2期。) 而此时美国的宣传方针则彻底转变为以“反中共”为主、“扬美”为辅。可见随着冷战的深化和“红色中国”的出现，美国在东亚的宣传政策已经完全从正面宣传自身转变为诋毁敌人。(注：在总结美国在亚洲的宣传形势时，相关官员也曾指出：“先前我们只限于展现美国生活‘客观和全面的画面’，还有就是宣传政府的文件精神，而现在我们可以进入一个积极主动地反对共产主义意识形态的阶段了。”参见：“Summary Statement on USIE in Asia,” March 28, 1950, RG 59, Records Relating to International Information Activities, 1938～1953 (Assistant Secretary of State for Public Affairs), Lot 52D365, Box 48, NARA。)
第二，主要宣传对象由大陆人民调整为海外华人。一方面，由于新中国实行“打扫干净屋子再请客”的外交方针，“挤走”了美国政府全部在华机构，杜鲁门政府又拒不承认新中国，双方无法建立正式的外交关系，所以在抵御和反击中共宣传攻势的工作中，美国政府几乎无法对中国大陆展开有效的宣传战和心理战。(注：“Present Status of the Information Program in China,” February 8, 1950, RG 59, Records Relating to International Information Activities, 1938～1953 (Assistant Secretary of State for Public Affairs), Lot 52D365, Box 48, NARA. ) 另一方面，中国在亚洲的宣传重点已面向海外华人，所以美国也相应地重视起了这个群体。美国很早便意识到中共取得政权会在海外华人中造成不利于美国的影响。早在1949年3月解放军初步取得战略决战主动权之时，国家安全委员会第51号文件就已提出，如果中共在大陆夺得政权，东南亚华人中的亲共力量会增强，共产主义对该地区的威胁就会增加。(注：“NSC 51,” March 29, 1949, National Security Council, CK3100354016, Declassified Documents Reference System (hereafter as DDRS).) 前述1950年年初的曼谷会议和新加坡会议又再次指出海外华人的重要性。他们认为，新中国不大可能直接对周边国家进行武装进攻，最主要的手段就是利用这些国家内部的“第五纵队”，即居住在东南亚国家的华人群体，对亚洲实施渗透。所以美国在亚洲的宣传工作要“特别注意”东南亚的华人群体。(注：“Public Affairs Officers Conference,” March 9, 1950, NARA；中央情报局也评估和报告新中国利用海外华人作为“第五纵队”，参见：“Communist China,” December 29, 1950, CIA-RDP79R01012A000300030002-2, The CIA Records Search Tool (CREST)。CREST是中央情报局设在美国国家档案馆二馆（National Archives II in College Park, Maryland）的电子全文数据库。)
在上述背景下，美国国务院多次表态要重点关注海外华人群体。1950年4月，国务院发布文件要求加强在东南亚海外华人中的宣传和教育交流活动。而1950年 10月，负责远东事务的助理国务卿腊斯克（Dean Rusk）在一份文件中明确表示，相比美国在大陆的情报和宣传目标来说，对海外华人的宣传工作应“高度优先”。(注：“Reporting on Chinese Subjects at Certain Posts in Asia,” October 16, 1950, RG 59, Records Relating to International Information Activities, 1938~1953 (Assistant Secretary of State for Public Affairs), Lot 52D365, Box 47, NARA.) 而上述新的宣传“精神”出台后，还需要制定具体政策和计划加以执行。在这方面，香港美国新闻处（USIS-Hong Kong）和台北美国新闻处（USIS-Taipei）因其特殊的有利条件而发挥了主导作用。
在美国将亚洲宣传战略调整为“反中共”为主轴的大背景下，美国在东南亚的宣传站点对中文材料的需求量开始迅速上升。由于美国在东南亚各宣传站点极度缺乏懂中文的官员，(注：“USIS Plan for Overseas Chinese in Southeast Asia,” May 28, 1952, RG 59, Records Relating to International Information Activities, 1938～1953 (Assistant Secretary of State for Public Affairs), Lot 53D126&53D196, Box 100, NARA.) 不具备中文宣传材料的制作、编译能力，所以位于香港、本来面向大陆和香港本地提供中文宣传材料的两家宣传站点，即香港美国新闻处和从大陆迁至香港的美国新闻处驻华总部（USIS-China），成为美国对东南亚地区中文宣传材料的主要供给者。(注：1950年6月美国新闻处驻华总部撤销，其职能并入香港美国新闻处。)
一方面，美国在东南亚的宣传站点对中文材料的需求极为旺盛，另一方面，香港美国新闻处最主要的宣传对象——中国大陆却几乎渗透不进去，所以香港美国新闻处的职能也相应地进行了调整，将宣传对象由大陆人民变为海外华人，针对海外华人的宣传计划就此酝酿出台。1950年8月，国务院出台了《美国对华宣传计划》，主要工作对象仍然是中国大陆的居民，仍由香港美国新闻处负责执行。(注：“Country Paper for China,” August 1950, RG 59, Records Relating to International Information Activities, 1938～1953 (Assistant Secretary of State for Public Affairs), Lot 53D48, Box 116, NARA.) 但是，这个计划在当时显得非常不合时宜，所以香港美国新闻处并没有执行该计划，而是按照可接近与否（accessibility）的标准来决定工作对象，所以海外华人群体实际上已成为这个站点最优先关注的工作对象。(注：“USIS Hong Kong Semi-Annual Report for May 31, 1951,” August 27, 1951, RG 59, Central Decimal Files 1950～1954, 511.46g, Box 2575, 511.46g /8-2751, NARA.) 1951年8月，香港美国新闻处按照业已执行的对海外华人的工作思路，正式提出要重新评估和修改一年前出台的《美国对华宣传计划》，即按照“可接近性”的原则来修改香港美国新闻处的宣传计划。首先是把海外华人列为对华宣传计划的最重要群体，次之是港、台华人，最后才是大陆居民。香港新闻处也对海外华人目标群体做了细致的区分，确定了“反中共”的具体宣传主题和宣传媒介。虽然它仍在呼吁重新制订《美国对华宣传计划》，但这里的“华”涵盖的是“大中华”，主要的宣传对象已经是海外华人而非大陆居民了，所以香港美国新闻处实际上是在酝酿正式的美国对海外华人的宣传计划。
1952年，在吸收了香港新闻处上述修改意见之后，《美国新闻处对东南亚海外华人宣传计划》正式由国务院出台。这份文件把1950年初新加坡会议的精神和香港新闻处一年多来的宣传经验转化为具有操作性的宣传目标与题目，其主要特点是以“反中共”宣传为主，正面宣传美国和“自由世界”为辅。“反中共”的宣传主题有：第一，揭露“中共暴行”，包括宣传“中共政权在中国大陆特别是南中国的一些地区（大多数华人是从广东和福建两省移民海外的）实施高税收、镇压、社会控制和死刑等种种行为”；第二，论证中共政权损害海外华人的利益，首先是强调“北平政权既没能力也无意给海外华人少数族裔提供支持和保护”，其次是宣传“共产党的扩张和东南亚华人的个人利益是矛盾的”；第三，揭露中共政权和苏联关系的实质，“北平政权代表的民族主义是一种虚假的民族主义。在现实中，中国人民被北平政权用作苏俄施行帝国主义的工具”。正面宣传美国和“自由世界”的主题是：“自由世界有力量和信心阻止共产主义的扩张政策。”(注：“USIS Plan for Overseas Chinese in Southeast Asia,” May 28, 1952, NARA. )
与此同时，这份文件也正式确立了香港新闻处作为美国对海外华人宣传的中心地位。尽管海外华人居住在东南亚各国，但是由于美国在这些国家的宣传站点缺乏懂中文的官员，所以只能倚仗香港美国新闻处提供中文材料。在宣传对象的具体划分上，该文件也完全接受了香港美国新闻处的建议。(注：“USIS Plan for Overseas Chinese in Southeast Asia,” May 28, 1952, NARA. ) 这份文件的出台标志着东南亚华人群体正式进入美国对外宣传战略的视野，成为头等重要的宣传对象。这是美国政府第一次、也是唯一一次不是以国家而是以族裔为对象制定宣传计划。
香港美国新闻处不仅是中文材料的制作中心，也逐渐开始参与美国对海外华人宣传的规划工作。1953年便是由香港美国新闻处牵头重新对1952年的《美国新闻处对东南亚海外华人宣传计划》做出修订，并等待华盛顿批准。这样，香港美国新闻处不仅酝酿了对海外华人的宣传计划，并对其最终出台做出主要贡献，而且还逐渐掌握了计划的制定权。
台北美国新闻处加入对海外华人的宣传工作，主要是因为台湾在亚洲冷战中的重要性日增。随着中苏结盟、朝鲜战争等一系列重大事件的发生，“红色中国”越来越成为美国在东亚最主要的冷战敌人，美国也日益清晰地意识到，败退到台湾的国民党政权在亚洲冷战中可以扮演重要的战略角色。冷战不仅是美苏之间的军事斗争，更重要的还是一场全球范围的政治正当性竞争，在东亚，这种政治正当性之争主要体现为大陆与台湾两种政治力量、意识形态和社会制度的较量。国家安全委员会第146/1号文件曾这样表述：“美国在国民党政府身上的利益不仅仅局限于台湾岛的战略地位、国民党的武装力量；国民党政府的重要性还在于，美国与共产主义世界（特别是中共）进行持续斗争时，它是必不可少的政治武器”。(注：“NSC 146/1,” October 28, 1953, National Security Council, CK3100246123, DDRS. )
台北美国新闻处正是从这个角度来看待台湾当局的价值的。尽管台湾在军事上远逊于大陆，但因为它是一面政治旗帜，“政治潜能巨大，是替代中共的唯一可行选项”，是反共华人“唯一可以支持的政权”。因而“一场以福摩萨为基地、政治上机敏精明且进步的自由华人运动”，会给“中共政权的稳定造成严重的政治威胁，并且可以遏制共产主义在亚洲的扩张”。依据这种思路，从1952年开始，台北新闻处开始主动要求在海外华人中开展支持国民党政权的宣传工作，认为把工作对象局限在台湾本岛居民是“不完整的”。台北新闻处还指出，他们正面宣传台湾的政治、经济和军事成就可以与其他部门的“反中共”宣传互为补充。(注：“IIA (Taipei) Semi-Annual Evaluation Report, Dec.1, 1951～May 31, 1952,” July 12, 1952, RG 59, Central Decimal Files 1950～1954, 511.93, Box 2532, 511.93/7-1252, NARA. 台北美国新闻处此时设想的宣传对象是全体华人，特别要针对的是大陆居民和东南亚海外华人，但是后来在大陆基本渗透不进去的情况下，海外华人群体就成了美国打台湾宣传牌的最大目标。) 作为美国在华人地区“硕果仅存”的两个宣传站点之一，台北美国新闻处还向国务院要求与香港美国新闻处共享大中华区中文宣传材料编辑和制作中心的地位。(注：“IIA (Taipei) Semi-Annual Evaluation Report, June 1, 1952 to November 30, 1952,” January 8, 1953, RG 59, Central Decimal Files 1950～1954, 511.94a, Box 2538, 511.94a/1-853, NARA.)
台北美国新闻处的这一申请很快便在1953年由国务院批准，(注：“USIS Country Plan-China (Formosa),” April 22, 1953, RG 59, Central Decimal Files 1950～1954, 511.94a, Box 2538, 511.94a/4-2253, NARA; “IIA (Taipei) Semi-Annual Evaluation Report, December 1, 1952~May 31, 1953,” June 22, 1953, RG 59, Central Decimal Files 1950～1954, 511.94a, Box 2538, 511.94a/6-2253, NARA. ) 于是该站点开始利用各种传媒手段来促进海外华人对台湾政权的“同情和支持”。1953～1954年，台北美国新闻处的宣传目标和主题主要是促进海外华人“把国民党政府视作防御共产主义在亚洲扩张的关键一环和华人对共产主义进行政治抵抗的象征”。(注：“NSC 146,” March 27, 1953, National Security Council, CK3100246071, DDRS; “Progress Report on NSC 146/2,” February 16, 1955, National Security Council, CK3100248687, DDRS. ) 到1955～1956年，宣传目标和主题调整为促进海外华人把国民党政府当作“未倒向共产主义的自由华人群体的中心和自由世界在亚洲防御共产主义扩张的伙伴”。(注：“NSC 5503,” January 15, 1955, National Security Council, CK3100246155, DDRS; “Progress Report on NSC 5503,” August 31, 1955, National Security Council, CK3100246172, DDRS; “Progress Report on NSC 5503,” April 11, 1956, National Security Council, CK3100246181, DDRS. ) 可以看出，这都是在鼓励海外华人在政治上支持甚至认同台湾，是在宣传和利用国民党政权的“政治品牌”。
随着台北美国新闻处以正面宣传国民党政权“政治品牌”的方式加入对海外华人的宣传工作，港、台美国新闻处的“心理战略”分工关系也渐渐确定和清晰了：由香港美国新闻处进行“反中共”的负面宣传，“鼓励海外华人群体的非共产主义倾向”；由台北美国新闻处实施促进台湾声誉的正面宣传，将台湾树为“华人抵抗共产主义的中心和象征”。(注：“Psychological Strategy for Southeast Asia (PSB D-23),” January 5, 1953, RG 59, Records Relating to Psychological Strategic Board, PSB Working File, 1951～1953, Lot 62D33, Box 3, NARA. )“香港美国新闻处力图败坏‘红色中国’的声誉”，台北新闻处则为“硬币的另一面，力求加强‘中华民国’政府的声望。这两者配合起来就是一套完整的宣传项目。”(注：“Revision of USIS Country Plan for Taiwan,” May 21, 1957, Records of U.S. Information Agency, Record Group 306 (RG 306), Country Plans 1953～1961, Box 51, NARA. )
整个美国对海外华人的宣传工作也逐渐确定了以“华盛顿-香港-台北”为中心的工作模式，香港和台北美国新闻处不仅是中文宣传材料的制作中心，而且与国务院和美国新闻署等部门一道负责规划对海外华人的宣传工作并制定政策。美国行动协调委员会（Operations Coordinating Board, OCB）(注：行动协调委员会（Operations Coordinating Board, OCB），存在于艾森豪威尔总统的八年任期1953～1961），主要职能是协调和执行国家安全委员会的重大决策，同时该委员会也是美国对外心理战和宣传工作的最高协调和规划部门。)和国务院明确指出，在对海外华人的宣传工作中，“把香港美国新闻处和台北美国新闻处作为新闻材料、报纸副刊、杂志、书籍、广播节目和其他中文材料的首要制作者”；(注：“The Overseas Chinese and U.S. Policy,” August 7, 1956, Department of State, CK3100001356, DDRS. )“由华盛顿及其在台北、香港的制作中心负责东南亚地区的目标——海外华人”。在美国对海外华人工作总的操作原则（operating principles）（包括宣传工作）方面，则“必须由华盛顿相关部门和台湾及香港站点对海外华人事务进行全局性持续关注”；“香港和台湾的（美国使领馆）制定整个地区范围的海外华人计划，由当地（美国在东南亚各国的使领馆）负责执行”。(注：“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, RG 59, Records Relating to Participation in the Operations Coordinating Board (OCB), 1953~1961, Lot 62D430, Box 28, NARA. )
1950年代中期，东南亚的华人已达1000万，占当地总人口的6%，(注：“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, NARA.) 而绝大多数华人难以或不愿融入当地社会，被一些东南亚国家视为有碍国家团结和建设的离心力量，东南亚华人与当地居民和政府的矛盾出现激化的趋势。美国政府认为这其中最主要的原因是大陆的共产党政权和台湾的国民党政权都在积极争取海外华人的效忠，鼓励华人民族主义，导致华人融入东南亚社会、与当地文化同化的进程放缓，加之海外华人本来就有种族优越感和较强的经济实力、原本就不甘愿融入当地社会，所以这一少数族裔越来越成为东南亚新兴国家的离心力量，成为“造成东南亚国家政治上日益紧张的焦点”。(注：“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, NARA.)
之所以造成这种状况，美国方面认为国民党政权的侨务政策要负很大的责任。行动协调委员会认为，国民党政权“倾向于把海外华人当作中国事务的延伸，而非东南亚国家的内部问题”。对东南亚国家宣传活动的对象一直以来“都是居住在那里的海外华人群体而非东南亚国家本身”，其目的“主要都是为了赢得海外华人群体对‘中华民国’政府和国民党的政治支持”，而“对于改善与东南亚国家及政府关系这一更需要做的事情，‘中华民国’政府几乎没想过。”更有甚者，国民党政权还支持海外华人反对东南亚国家削弱其地位的诸种措施，惹恼了当地政府，刺激它们采取更激烈的行动来对付海外华人。这样一来，国民党政权不仅恶化了台湾与东南亚国家的关系，而且由于它实力有限，无法保护东南亚华人的利益，也使它在海外华人中颜面尽失，同时也使大陆方面能够“渔翁得利”。结果就是，“这种把注意力完全集中在赢得和组织海外华人方面的做法，大体上是以牺牲与东南亚国家的关系为代价的”。(注：“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, NARA.)
尽管美国批评国民党政权的侨务政策，且多次辩称美国的相关政策与之不同，但仍然可以明显地看出美国在1956年之前的海外华人政策其实与国民党政权一致，至少是部分地助长了国民党政权的“错误”。美国也和国民党政权一样，没有把海外华人作为东南亚国家的一部分，而是作为“中国问题”来对待。1956年之前美国针对海外华人的宣传政策，都是旨在促进东南亚华人在政治上支持、效忠和认同台湾，特别是美国促使华人把台湾当局当作“未倒向共产主义的自由华人群体的中心”，其政治含义十分明显，以致有学者认为美国的宣传政策就是“确保他们（海外华人）把身处台湾的‘中华民国’看作是政治上的领袖”。(注：Meredith Leigh Oyen, “Allies, Enemies and Aliens: Migration and U.S.-Chinese Relations, 1940～1965”, Ph.D. Dissertation (Georgetown University, 2007), p.309. ) 而且，美国也间接承认其与国民党政权一样，由于过分重视在海外华人群体中提高台湾的声誉而忽略了在东南亚国家舆论中提升台湾形象这项本该更加重视的事情。(注：“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, NARA; Revision of USIS Country Plan for Taiwan, May 21, 1957, NARA. ) 另外，“美国开始注意到自身的政策是把东南亚国家的一个少数族裔挑出来特殊对待，这引起了当地政府的不满。”(注：Meredith Leigh Oyen, “Allies, Enemies and Aliens,” pp.336～337. )
与美国和国民党政权的海外华人政策形成鲜明对比的是大陆方面成熟的侨务政策和娴熟的外交技巧。行动协调委员会注意到，1954年前后，在缓和亚洲冷战局势、实施“和平共处”政策的背景下，新中国迅速调整了对海外华人的政策，放弃了原先争取海外华人效忠的政策，转而力争“不冒犯海外华人的居住国”，进而“结交东南亚的政府和人民”。在1955年的万隆会议上，周恩来总理代表中华人民共和国与印度尼西亚签订条约，宣布放弃双重国籍政策。随后，周恩来又在1956年和1957年访问了东南亚国家。美国方面认为周恩来的言行显示出新中国的兴趣在于“促进友好的国际关系，而非充当海外华人的代言人”。 周恩来甚至还在缅甸鼓励华侨与当地人结婚、融入当地社会。这样一来，中国在很大程度上排除了它与和它建交的东南亚国家之间的最大障碍——华侨地位问题，使自身有了更多的外交空间。美国也不得不承认，“比起北平处理海外华人问题的外交技巧，‘中华民国’政府迄今为止是失败的。”(注：“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, NARA.) 实际上，这也是对美国自身政策的检讨。
在这种情况下，美国在1956年到1957年从三个方面来调整其海外华人政策。
第一，重新评估海外华人群体对于美国的战略价值。美国政府评估的结论是：东南亚华人对美国的价值有限，美国在海外华人问题上的首要目标应该是防止其被共产党利用，而非促进其支持国民党政权和美国在亚洲的冷战政策。此前，美国政府尤其是国务院和美国新闻署等极为重视海外华人群体，耗费了许多资源来促使华人支持台湾和美国在亚洲的冷战事业，甚至为此造成很多外交难题。因此，到了1950年代中期，美国政府也在思量这个群体的战略价值究竟有多大。行动协调委员会得出的结论是：“海外华人尽管重要，但对自由世界或共产党人来说却远非关键的因素，海外华人对于自由世界仅有有限的积极意义。” (注：“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, NARA.) 国务院也认为海外华人“不可能成为美国在东南亚主要的和积极的政策工具”。(注：“The Overseas Chinese and U.S. Policy,” August 7, 1956, NARA. ) 美国做出如此判断的主要依据是，海外华人在其居住的东南亚国家之内普遍比较孤立，当地居民和政府对他们有敌意；海外华人的注意力主要集中在做生意上，对政治漠不关心，缺少对政治的影响力。(注：“The Overseas Chinese and U.S. Policy,” August 7, 1956, NARA; “Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, NARA.) 行动协调委员会认为，海外华人有可能成事不足，败事有余，即海外华人被大陆方面“利用”从而损害美国在东南亚的政策，所以，美国的海外华人政策的首要目标就是在海外华人中进行反共宣传，以防止共产党“利用”他们。(注：“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, NARA.)
第二，在美国对东南亚华人的政策与美国对东南亚国家的政策之间分清主次，让前者服从于后者。这就要求美国把海外华人作为东南亚国家的少数族裔而非中国的海外公民来对待。促进海外华人融入当地社会而非促其支持和认同国民党政权，才是最值得美国追求的目标。行动协调委员会认为，“在美国促进反共、对自由世界的支持及对‘中华民国’政府友善的活动中，东南亚各国作为一个整体，要比它们的华裔居民重要得多。”所以，“要确保美国针对每个东南亚国家海外华人的活动服从于美国在该国的总体目标，两者要一致、不冲突”。美国在东南亚国家的目标之一就是“使得自由亚洲各国内部强大”，不能因为海外华人这个少数族裔的问题妨碍了东南亚国家建设的大局。所以美国要促进海外华人“认清自身利益与居住国利益相关，鼓励海外华人与居住国展开更紧密的联系”。美国海外华人政策的基本指导原则应该是鼓励和创造条件使海外华人融入居住国。另一方面，先前施行的促进海外华人支持台湾的做法也应服从于鼓励海外华人融入当地社会这一更重要的目标，尽管美国仍将继续鼓励华人支持台湾，“但这种支持应有限度，即不与美国对当地政府承担的义务相矛盾”。同时，为了维护美国与东南亚国家的关系，美国的海外华人政策和行动要注意方式方法。“美国的行动应该是谨慎和间接的，而且尽可能不引人瞩目”，以免因为把海外华人作为一个专门的目标单独对待而冒犯东南亚国家政府。(注：“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, NARA.)
第三，在美国的亚洲战略中，摆正台湾与东南亚华人的关系和台湾与东南亚国家关系这两对关系，行动协调委员会认为后者重于前者。所以，美国在海外华人中促进台湾声誉的政策，要服从于美国在东南亚国家中的相同做法。(注：“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, NARA.)
按照上述政策调整思路，结合前一阶段的工作目标，美国对海外华人的新政策已浮现出来，按照优先顺序便是如下五个政策目标：
1.在海外华人中进行反共活动
2.促进海外华人融入东南亚当地社会
3.促进台湾与东南亚各国改善关系
4.促进海外华人理解美国并支持其政策
5.在海外华人中促进对于台湾的支持，但不要与“融合”的目标矛盾
实现以上政策目标，当然需要多种手段，如外交和经济技术援助等，但主要还是通过宣传。事实上，除第三个目标外，其他四个目标也都是针对华人的宣传政策的总目标。
在对东南亚华人新政策指导下，香港和台北美国新闻处逐渐调整、形成了1956年至1962年之间对东南亚华人进行宣传的具体政策和宣传题目，大抵包括四个方面：“反中共”、“融合”、“扬美”、“促进华人支持台湾”。(注：上述第三个政策目标（促进台湾与东南亚各国改善关系）并没有反映在对东南亚华人的宣传政策上，这个政策虽然事关海外华人问题，但并不直接针对该群体。) 与1956年以前的宣传政策相比，主要有三方面的变化。
一是增加促进华人“融入”当地社会的目标。相比之前的阶段，调整之后的美国海外华人宣传政策最大变化之一便是加入了“融合”的目标，1956年到1961年，香港美国新闻处每次都把该目标放在宣传计划的前列，作为最重要的措施之一来执行。该项政策目标和宣传主题在1961年的计划中表述得最充分，该计划明确提出，要在海外华人中“帮助创造或保持一种思维模式，即他们只有尽快且充分地融入居住国的国民生活和文化之中，成为忠诚的公民从而将自身利益与居住国的利益视为一致，才能实现其最大利益”。(注：“USIS-Hong Kong Country Plan,” September 10, 1961, RG 306, Records of the Office of Research, Foreign Service Dispatches, 1954～1965, Box 3, NARA. ) 其实早在1952年的《美国新闻处对东南亚海外华人宣传计划》中，便把“促进海外华人融入居住国的文化、政治和经济生活中”列入长期的心理目标，(注：“USIS Plan for Overseas Chinese in Southeast Asia,” May 28, 1952, NARA.) 1953年由心理战略委员会（Psychological Strategic Board, PSB）起草的《美国对东南亚的心理战略》，也提到了要鼓励海外华人支持当地政府。(注：“Psychological Strategy for Southeast Asia (PSB D-23),” January 5, 1953, NARA. ) 但是，在1956年之前，国务院和新闻署等机构根本没有执行该目标，“长期”实际意味着没有即时的行动。美国海外华人政策大调整之后，它们才开始重视“融合”的问题。
二是“促进华人支持台湾”的政策降级和受限。上文已经提到，正是促进海外华人支持和认同台湾的政策引起了诸多外交难题，导致美国调整对东南亚华人的政策，所以这种调整肯定也要重点体现在宣传政策上。在调整后的宣传政策中，虽然“促进支持台湾”这个目标得以保留，但是却遭受到了“降级”和限制。首先是“降级”，这体现在1956至1962年香港美国新闻处的政策目标中，支持台湾的目标全都位列最后。1956年之前由“反中共”的负面宣传和提升国民党政权声誉的正面宣传共同构成的美国对海外华人的宣传战略，此时已经风光不再，后者不再是一个主要的宣传目标。与此相应的调整是，美国政府准备此后只在幕后适时地予以支持和指导，更多地依靠国民党政府自身来开展相关宣传。(注：“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957, NARA. 关于1950年代美国与台湾在冷战宣传政策和活动上的摩擦和协调，请参见：Gary D. Rawnsley, “Taiwan’s Propaganda Cold War: The Offshore Islands Crises of 1954 and 1958,” in Richard J. Aldrich, Gary D. Rawnsley and Ming-Yet Rawnsley eds., The Clandestine Cold War in Asia, 1945～1965: Western Intelligence, Propaganda and Special Operations (London, Portland, OR: Frank Cass & Co., Ltd, 2000), pp.83～101。)
不仅如此，美国国家安全委员会还对促进华人支持台湾当局的宣传政策规定了限度，即这一政策不能与促进华人融入东南亚当地社会的目标相矛盾。作为提升台湾声誉最主要的宣传站点，台北美国新闻处1957年至1959年之间对东南亚华人的宣传目标是“促进这些人调节自身以适应居住国，如果他们还坚持认为自身归属于中国文化，要使他们把台湾当作当代、也是传统中华文化和社会价值观的首要倡导者。”(注：“Report on NSC 5723,” April 15, 1959, National Security Council, CK3100231875, DDRS.) 在1960年和1961年的宣传计划中，美国的宣传目标是“促使海外华人把‘中华民国’政府当作华人利益的合法代言人、中华传统和中华文化的真正代表。要和行动协调委员会的指导意见一致，谨慎小心地组织材料，避免看上去是美国在支持华人民族主义，这与海外华人作为其居住国公民的义务相悖。”(注：“USIS (Taipei) Country Plan-FY 1960,” June 17, 1959, RG 306, Country Plan-FY 1960～1963, Box 117, NARA; “USIS (Taipei) Country Plan-FY 1961,” June 27, 1960, RG 306, Country Plans 1959～1961, Box 179, NARA.) 在这里，台北新闻处意识到，促进支持台湾的政策有可能被视为是支持华人民族主义，而这与“融合”的目标相悖，所以要谨慎小心，与“融合”政策保持一致。
台北美国新闻处还考虑要进一步利用“自由中国”这一宣传品牌。为此，它把促进华人支持台湾的“政治品牌”改为支持台湾的“文化品牌”，以减少其中的政治意味。美国把台湾作为“文化品牌”来宣传的表述是，“鼓励海外华人把台湾看作是中华文化与社会传统的守护者、(注：“New USIS Taiwan Country Plan for FY 1962,” September 19, 1961, RG 306, Country Plan-FY 1961～1962, Box 110, NARA.) 首要倡导者(注：“Report on NSC 5723,” April 15, 1959, DDRS. )和真正代表。(注：“USIS (Taipei) Country Plan-FY 1960,” June 17, 1959, NARA; “USIS (Taipei) Country Plan-FY 1961,” June 27, 1960, NARA. )宣传品牌的升级换代与美国海外华人政策的大调整是相互协调的，在美国政府看来，在宣传题目中去除政治上支持国民党政权这个敏感、有争议性的内容，改为促进海外华人在文化上支持和认同国民党政府，既可以积极利用台湾品牌防止海外华人倒向共产党，又可以不因政治原因刺激东南亚各国政府、破坏台湾和东南亚国家的关系。有意思的是，有证据表明美国这样一种考虑还受到了新中国宣传策略的启发。(注：美国决策者认为，新中国既想搞好与东南亚国家的关系，又想获得海外华人的支持，于是主要依靠中国文化传统来达到目的，宣传干部强调海外华人要尊重当地的法律和习俗，但有权享受和宣传中国文化。“Guide Lines for United States Programs Affecting the Overseas Chinese in Southeast Asia,” December 11, 1957. )
美国政府考虑把台湾作为“文化品牌”来宣传，还有其他方面的原因。首先，在政治和经济方面，台湾无法和大陆相比，只能诉诸文化品牌。美国台北美国新闻处认识到，在争取海外华人不投靠新中国政权这个问题上，指望华人积极和公开支持国民党政府几乎不可能，(注：“USIS (Taipei) Country Plan-FY 1960,” June 17, 1959, NARA. ) 因为大陆有6亿人，台湾却只有1000万人，(注：“USIS Country Program Assessment Report for Taiwan (1959),” March 10, 1960, NARA. ) 大陆和台湾在政治上的影响力根本无法相提并论，而且国民党政权的经济成就也很难和大陆经济一样给东南亚华人留下深刻印象。(注：“USIS Country Program Assessment Report for Taiwan (1959),” March 10, 1960, NARA; “1960 Assessment Report for Taiwan Country Program,” January 27, 1961, RG 59, Country Files of the Planning and Development Staff, 1955～1964 (Bureau of Cultural Affairs), Lot 66D499, Box 43, NARA.) 所以，“补救性的宣传题目是，在文化活动和生活方式上，是台湾而非毛泽东和他的人民公社代表了海外华人的中国‘祖宗’。”(注：“USIS Country Program Assessment Report for Taiwan (1959),” March 10, 1960, NARA.) 其次，海外华人对中国传统文化有认同感。台北美国新闻处指出，“只要海外华人还执着于其种族认同，他们就保有对（中华）传统文化的尊重”。所以，如果有证据表明中国传统文化“在台湾比较丰富多样、真正具有活力，就应该能够赢得东南亚华人群体对它的尊重”。(注：“USIS (Taipei) Country Plan-FY 1960,” June 17, 1959, NARA.)
三是“反中共”与“扬美”目标此消彼长。从1950年美国开始对海外华人进行冷战宣传直到1959年，“反中共”主题都占有极为重要的位置，而“扬美”宣传则相对边缘化，主要原因就是1950年代初美国为东亚的心理宣传战奠定了基调，即以诋毁敌人的负面宣传为主、宣扬自身优越性的正面宣传为辅。1952年之后美国对海外华人的宣传的确增加了正面宣传的内容，但主要是促进华人对台湾的支持，而非传统的“扬美”宣传。
1956年至1957年政策调整之后，随着正面支持台湾的宣传逐渐式微，在海外华人中进行“扬美”宣传的必要性和重要性又重新为美国所重视。原因是仅进行 “反共”宣传不足以达到宣传目标。香港美国新闻处首席公共事务官员罗伯特·克拉克（Robert J. Clarke）认识到，“海外华人应该有所支持而非仅仅反对”，所以要调整宣传材料的内容，多宣传以美国为首的“自由世界”的正面信息，而关于苏联集团和中共的负面信息则放在次要的位置。(注：“Assessment Report-USIS Hong Kong-Objectives I & II,” January 24, 1961, RG 306, Records of the Office of Research, Foreign Service Dispatches, 1954～1965, Box 3, NARA. )
同时，“反共”宣传也有些难以为继。香港美国新闻处认为，华人读者只能接受有限的反共内容，“他们更感兴趣的、对他们更有吸引力的是生活在自由之下的人民和国家的消息及相关评论”，所以美国的宣传还要适应读者的口味和兴趣。况且，一些东南亚国家由于奉行中立政策，已开始禁止进口过多带有反共内容的材料，(注：“Assessment Report-USIS Hong Kong-Objectives I & II,” January 24, 1961, NARA. ) 这也使得美国的宣传材料不能太多地诋毁敌人。
这样一来，“反中共”和“扬美”宣传的重要性就此消彼长了。1959年之后，以下两类“扬美”宣传题目——“关于美国对外政策、美国理念和美国人民生活等方面的信息”(注：“USIS Hong Kong Country Plan 1962,” October 4, 1962, RG 306, (Africa/Europe) Country Plans, Box 2, NARA; 以下文件也有类似表述：“USIS-Hong Kong Country Plan,” August 27, 1959, RG 306, Country Plan-FY 1960～1963, Box 117, NARA; “USIS-Hong Kong Country Plan,” September 10, 1961, NARA; “USIS/Hong Kong Country Plan,” February 6, 1964, RG 306, (Africa/Europe) Country Plans, Box 2, NARA.)和“美国有（政治、经济、科技及军事）实力足以阻止共产主义对这些华人居住地区的任何扩张行为”(注：“USIS-Hong Kong Country Plan,” August 27, 1959, NARA; “USIS-Hong Kong Country Plan,” September 10, 1961, NARA; 以下文件也有类似表述：“USIS Hong Kong Country Plan 1962,” October 4, 1962, NARA; “USIS/Hong Kong Country Plan,” February 6, 1964, NARA。)——持续在香港美国新闻处的宣传题目中处于最优先的位置。相应地，“反中共”宣传政策的重要性却下降了，甚至在1961年香港新闻处的宣传计划中一度消失。(注：这种“反中共”和“扬美”目标此消彼长的趋势至少一直延续到本文的研究下限，即1964年。)
1962年前后，美国对海外华人的宣传工作明显开始式微，其中最重要的原因是美国的战略视野发生了根本的变化，美国政府开始把海外华人问题完全视作东南亚国家的少数族裔问题，而非与美国在东亚冷战中对付新中国、扶植台湾密切相关的“中国问题”，海外华人在美国东亚战略中的重要性大大降低，不再被单独作为一个目标来对待。
美国对海外华人的宣传工作是其亚洲“反中共”宣传战的一部分，因此从一开始就带有深深的“中国问题”的烙印。海外华人之所以被美国确定为非常重要的宣传对象，主要是因为他们被视为美国原来的反共宣传对象——中国大陆人民的“替代物”，同时也因为美国要消除新中国对东南亚华人宣传产生的“负面影响”；宣传的目标和主题——尤其是1956年之前的“反中共”和“促进华人支持台湾”，也全都基于美国、大陆和台湾的战略三角关系，以美国反对新中国的冷战需要作为出发点；而在宣传站点方面，则是两家驻中国的宣传站点掌握了美国对海外华人宣传规划和执行的权力，使用的宣传语言也是中文。美国新闻署等主要从两个方面彻底摆脱这种“中国问题”的烙印：一是彻底放弃促进海外华人认同和效忠台湾的宣传政策；二是调整对东南亚华人的宣传组织形式，让香港和台北新闻处逐渐淡出该项工作。
上文已经提及，美国对促进海外华人认同和效忠台湾的宣传政策做过调整，但该调整并不彻底。无论美国政府是把台湾作为“政治品牌”还是作为“文化品牌”来宣传，其实都是在“确保（海外华人）把位于台湾的‘中华民国’看作是政治的领袖、文化或种族的骄傲”，(注：Meredith Leigh Oyen, “Allies, Enemies and Aliens,” p.309.) 是在促进海外华人效忠和认同国民党政权，鼓励和促进海外华人的民族主义思想，而这与促进海外华人融入居住国的政策目标背道而驰。到了1960年代初，美国新闻署终于清醒地意识到这个问题。它派往台北新闻处的视察官员詹姆斯·米德（James L. Meader）和唐纳德·威尔逊（Donald E. Wilson）承认，对海外华人宣传的长期目标，即促进海外华人融入居住国社会，与短期目标，即以促进海外华人认同国民党政府的方式防止其倒向中共，这两者之间存在着结构性矛盾。所以，美国实行了十年的宣传政策反而是在阻碍海外华人融入当地社会。(注：“Inspection Report of USIS Taiwan,” October 20, 1961, RG 306, Records of the Inspection Staff-Inspection Reports and Related Reports, 1954～1962, Box 9, NARA; Meredith Leigh Oyen, “Allies, Enemies and Aliens,” p.341. )
在这种情况下，美国彻底放弃了利用海外华人的民族主义来促进其认同和效忠台湾的宣传政策，只保留了提升国民党政权声誉的宣传目标。这最初体现在香港美国新闻处1962年的宣传计划中，促进台湾声誉的这项目标被表述为：“使宣传对象相信，美国将会继续在外交上承认‘中华民国’；将会继续设法确保‘中华民国政府’保留其在联合国的成员资格；将会继续兑现其承诺，防卫台湾和澎湖列岛，抵御中共的攻击；将会继续向‘中华民国’政府提供援助，助其发展台湾的经济和社会事业。”(注：“USIS Hong Kong Country Plan 1962,” October 4, 1962, NARA.) 可以看出，先前旨在促进海外华人在政治和文化上认同台湾的宣传主题，现在转变为宣传美国全面支持台湾的内容，这是以美国的声誉和美台同盟关系为保证来促进海外华人对台湾的支持，而非用文化或政治上的认同办法——“华人民族主义”来达到反中共的目的。1964年的台北美国新闻处的宣传内容也是如此，其表述是：“‘中华民国’政府是一个进步、有效率的政府，不像在大陆时那样腐败和低效；通过其在台湾取得的成就可以证明，‘中华民国’政府有能力解决大量人口带来的问题；‘中华民国’政府的政策是鼎力支持联合国的，而中共的政策则藐视联合国；‘中华民国’是一支遏制中共在亚洲侵略的力量；‘中华民国’保留着中国人的文化和传统，同时促进了艺术和文学方面的新发展，相反，中共则摧毁传统和钳制人文发展； 中共威胁人们珍爱的整个‘自由世界’，所有‘自由国家’必须积极预防或抵制中共进行的渗透、颠覆和叛乱活动。”(注：“USIS Taiwan Country Plan,” October 1, 1964, RG 59, Country Files of the Planning and Development Staff, 1955～1964 (Bureau of Cultural Affairs), Lot 66D499, Box 43, NARA.) 在这组针对外国受众（包括海外华人）的宣传内容中，虽然有宣传国民党政府的治理能力和对外政策的成分，但主要目的是留下一种好印象，而不是把台湾树立为“自由华人群体的中心”来吸引和培养海外华人的政治忠诚；虽然这段表述也言及台湾保留了中国的文化和传统，但更多地是旨在提高台湾的文化声誉，而非通过塑造台湾作为“传统社会和文化价值的守护者”的形象来争取海外华人的文化认同。
这样一种政策调整意味着，美国已经在一些重要的方面彻底放弃了把海外华人作为“中国问题”处理的政策定位，这也使得海外华人群体在美国东亚冷战中的地位彻底边缘化了。上文曾经提到，美国一直认为，争取海外华人对台湾的支持和效忠，关乎美国与中共在东亚的意识形态竞争，如今美国不再通过这种“效忠”方式来提高台湾当局的政治合法性，这说明海外华人对国民党政权支持与否对美国不再那么重要，所以这也就意味着东南亚华人群体的战略地位实质性地下降了。
1960年代初，美国新闻署也发现，香港、台湾新闻处负责海外华人宣传工作这一组织形式，与美国促进华人融入当地社会的目标，以及把海外华人纳入东南亚事务而非中国问题的政策定位是背道而驰的。首先，美国绝大部分海外华人宣传工作是由美国驻港、驻台新闻处使用中文而非当地语言实施的，而要协助海外华人实现融合甚至同化，一个最基本的手段就是要促进海外华人使用居住国语言，很多东南亚国家也正是通过禁止中文出版物、关闭华人学校等措施来实施强制同化的。美国却一直使用汉语进行了十多年的宣传，这与促进海外华人融入当地社会的目标是完全矛盾的。(注：“USIS Hong Kong Assessment for 1961,” January 15, 1962, RG 306, Records of the Office of Research, Foreign Service Despatches, 1954～1965, Box 2, NARA.) 因此，1962年之后，香港美国新闻处放弃了用中文宣传来促进华人“融合”的目标，这在某种程度上是彻底否定用中文从事海外华人宣传工作。
由此可以想见，一个更深层次的问题是，也正是因为一定程度上美国的海外华人宣传工作主要是由两家中国站点——香港和台北新闻处负责的，所以美方是从美中两国冷战博弈而非美国与东南亚国家关系的角度制定相关计划的。换言之，美国倾向于把海外华人群体看作是关乎中美关系而非属于美国与东南亚关系范畴的问题。(注：Meredith Leigh Oyen, “Allies, Enemies and Aliens,”pp.342～343.) 所以，只要港、台美国新闻处还在领导海外华人的宣传工作，美国就很难摆脱“中国事务”的定位，这就是十年来美国总是“不忍”放弃在海外华人中宣传“台湾品牌”的原因，也是1956年至1957年美国行动协调委员会和国务院都已意识到这个问题，但仍然未做出彻底的政策调整的原因。
也正是由于美国把海外华人问题定位为中国事务的延伸，由东南亚华人居住国以外的站点负责对他们进行宣传，所以美国的宣传工作自然也就把华裔居民及其居住的东南亚国家分开处理，“单独对待”海外华人群体，(注：“USIS Hong Kong Assessment for 1961,” January 15, 1962, NARA.) 有对海外华人的单独计划、目标和项目，而不是把海外华人视作其居住国的少数族裔，将其纳入到美国对该国的政策考虑之中去。
基于以上问题，美国新闻署从1960年代中期开始调整港、台美国新闻处在对海外华人宣传工作中的位置，两者开始淡出海外华人宣传工作。这主要就表现为，两个新闻处在1964年的宣传计划中不再把海外华人单列为工作对象。自1956年之后，香港新闻处主要有三大工作对象：海外华人、世界舆论、港澳本地。之前的情况是对每个对象都有单独的宣传目标和宣传题目。1964年，香港新闻处对三组目标和主题进行合并，形成了综合性的宣传目标体系，但实际上是关于其他两个对象的工作目标“吞并”了海外华人这一对象的工作目标，针对港澳舆论和世界舆论的宣传目标统领了新的宣传工作，作为宣传对象的东南亚华人淡出了该新闻处的工作。(注：“USIS Hong Kong Country Plan 1962,” October 4, 1962, NARA; “USIS/Hong Kong Country Plan,” February 6, 1964, NARA.) 台湾方面的情况也一样，原先台北站点对外宣传的目标主要是海外华人和世界舆论，但经过1964年的目标合并之后，针对世界舆论的宣传目标全面取代针对海外华人的宣传目标。(注：“New USIS Taiwan Country Plan for FY 1962,” September 19, 1961, NACP; “USIS Taiwan Country Plan,” October 1, 1964, NARA.) 海外华人也已非台北新闻处主要和单独对待的宣传对象。
上溯至1950年代来看这个问题就更清楚了。整个1950年代，东南亚华人一直是香港新闻处最重要的工作对象，用于该对象的宣传经费占到整个站点费用的一半以上，(注：“Inspection Report of USIS Hong Kong,” September 23, 1955, RG 306, Records of the Inspection Staff-Inspection Reports and Related Reports, 1954～1962, Box 4, NARA; “Inspection Report: USIS Hong Kong,” November 3, 1959, RG 306, Records of the Inspection Staff-Inspection Reports and Related Reports, 1954～1962, Box 4, NARA.) 而在台北方面，至少在1950年代前半期曾经如此，1956年的时候针对海外华人的宣传经费曾经达到过该站点总费用的75%。(注：“Inspection of USIS Taiwan,” June 15, 1956, RG 306, Records of the Inspection Staff-Inspection Reports and Related Reports, 1954～1962, Box 9, NARA. ) 两个站点在1950年代几乎是专门从事对海外华人实施宣传工作的机构，但到1960年代中期，两个站点工作计划中却鲜见海外华人的影子，这显示出港、台美国新闻处淡出海外华人工作的趋势。
香港和台北美国新闻处这两家中国站点逐渐退出海外华人宣传工作，不仅标志着美国的海外华人政策开始全面由“中国”定位转向“东南亚”定位，同时也意味着海外华人作为宣传目标群体地位的下降。因为这样一来，便不再有专门针对海外华人的宣传计划、宣传项目和宣传语言这些“特殊礼遇”，美国的海外华人宣传政策将全面融入到其对东南亚各国及整个东南亚地区的心理战略之中。
美国对海外华人宣传工作式微的第二个原因是，行动协调委员会和美国新闻署等部门认识到，对于“反中共”和“支持台湾”这一组冷战宣传话题而言，有比东南亚华人重要得多的受众——世界舆论。以前美国“反中共”和“支持台湾”的宣传主要聚焦于华人世界内部，显然视野太过狭窄，后来随着对手宣传策略的转变、冷战形势的变化等，美国最终在1960年代初逐渐把宣传重心由华人世界转向了更大的冷战心理战舞台。
自1950年代中期开始，中华人民共和国就开始积极争取世界舆论的支持，并以东南亚和中东为争取舆论支持的重点地区。中国的努力取得较好的效果，新中国的良好形象开始树立起来。(注：“Assessment of USIS-Hong Kong Operations since November 20, 1956,” February 20, 1958, RG 306, Country Plans 1953～1961, Box 51, NARA. ) 为了应对这一形势，1956年美国新闻署召开了远东公共事务官员会议，决定主要由香港美国新闻处负责制作关于中国大陆的英文宣传材料，“在亚洲人中培养这样一种更强烈的意识，即国际共产主义威胁亚洲国家和个人的利益”。此项宣传工作名曰“中国报道项目”（China Reporting Program）。以后几年中，随着中国的宣传工作扩展到全世界，香港美国新闻处的“中国报道项目”也开始为美国在全球的宣传站点提供关于中国大陆的英文材料，涉及的国家达到55个。随着新中国政治影响力的逐渐上升，美国在全球诋毁中共声誉的任务也越来越重要。(注：“USIS-Hong Kong Country Plan,” August 27, 1959, NARA.) 1962年，“中国报道项目”已经超越“海外华人中文项目”，成为香港新闻处最重要的宣传任务。(注：“Inspection Report: USIS Hong Kong,” April 10, 1962, RG 306, Records of the Inspection Staff-Inspection Reports and Related Reports, 1954～1962, Box 4, NARA.)
从1954年开始，美国便面临着难以提升国民党政权国际声誉的问题。朝鲜战争结束之后，新中国的外交政策致力于努力缓和亚洲的紧张局势。日内瓦会议、万隆会议的召开、中美两国开启大使级会谈，这一系列缓和紧张局势的重大事件，使得新中国的国际声誉显著上升，国民党政权的国际地位显著下降，美国支持台湾的政策也开始备受国际舆论的质疑。(注：“Progress Report on NSC 146/2,” July 14, 1954, White House, CK3100130230, DDRS; “Progress Report on NSC 146/2,” February 16, 1955, National Security Council, CK3100248687, DDRS; “Progress Report on NSC 5503,” August 31, 1955, DDRS.) 随后几年中，美国也采取了一些措施试图挽回局势，但效果极为有限。在1958年的台海危机中，美国政府发现，无论是盟友还是其他“中立”国家，都不太支持美国的对华政策。美国政府认为原因之一就是国民党政府国际声誉不佳。所以，行动协调委员会责令台北美国新闻处采取行动改善台湾的国际形象。(注：“USIS (Taipei) Country Plan-FY 1960,” June 17, 1959, NARA.) 于是，台北美国新闻处在1959年的工作计划中正式将世界舆论作为和台湾居民、海外华人并列的宣传对象，自此开始着力宣传国民党政权在台湾取得文化和经济成就，同时也试图纠正国民党政府是为反攻大陆不惜把全世界拖入战争、不顾岛内居民福祉的黩武政权的国际形象。(注：“Inspection Report of USIS Taiwan,” October 20, 1961, NARA. ) 1960年，台北美国新闻处正式启动“台湾报道项目”（Taiwan Reporting Program）以实施上述目标，(注：“1960 Assessment Report for Taiwan Country Program,” January 27, 1961, NARA. ) 宣传材料以英文为主，采取隐蔽手段发行。(注：“Inspection Report of USIS Taiwan,” October 20, 1961, NARA.) 该项目在1961年全面展开，进展势头迅猛，台北美国新闻处向美国驻远东、近东、南亚、拉美、欧洲和非洲的近100家新闻处发送了提升台湾形象的海量宣传材料，反馈回来的信息说宣传效果“令人满意”。(注：“Inspection Report of USIS Taiwan,” October 20, 1961, NARA; “USIS Taiwan Annual Assessment Report: 1961,” February 2, 1962, RG 306, Country Plan-FY 1961～1962, Box 110, NARA. 当时美国在全球的新闻处宣传站点约有104家。) “台湾报道项目”在1961年之后超越“海外华人中文项目”，成为台北美国新闻处最重要的对外宣传任务。(注：“Inspection Report of USIS Taiwan,” October 20, 1961, NARA; “USIS (Taipei) Country Plan-FY 1961,” June 27, 1960, NARA. )
总之，在1962年前后，香港和台北美国新闻处对外宣传工作的重点都做出了调整，十多年来最重要的宣传对象——海外华人，就在这种此消彼长的调整过程中渐渐地“退居二线”了。
1960年代初突然加速的东南亚华人同化进程，使得短短三、四年之内美国驻东南亚的宣传站点对“海外华人中文项目”宣传材料的需求量锐减，这也在一定程度上直接导致了美国海外华人宣传工作的式微。从1960年开始，台北美国新闻处每年的报告都反映，美国制作的中文材料在东南亚国家的散发量在下降，中文读者人数也在显著地减少。美国政府认为，这一方面是因为印尼、缅甸和柬埔寨等东南亚国家禁止中文材料的进口；另一方面则是因为东南亚各国政府普遍采取了对海外华人的强制同化措施，华人学校在减少，华裔居民开始更多地学习和使用当地语言和英语。(注：“1960 Assessment Report for Taiwan Country Program,” January 27, 1961, NARA; “USIS Taiwan Annual Assessment Report: 1961,” February 2, 1962, NARA; “New USIS Taiwan Country Plan for FY 1962,” September 19, 1961, NARA; “(USIS Taipei) Country Assessment Report,” April 1, 1963, RG 59, Country Files of the Planning and Development Staff, 1955～1964 (Bureau of Cultural Affairs), Lot 66D499, Box 43, NARA.) 在这种情况下，台北美国新闻处从1961年开始便认为海外华人不再重要，而且该站点已经连续几年降低了对海外华人项目的投入。(注：“USIS Taiwan Annual Assessment Report: 1961,” February 2, 1962, NARA.) 1963年，台北新闻处从事的海外华人宣传工作已经变成了一个小项目。此后，除了仍向美国在大中华区进行冷战宣传的“旗舰”媒介《今日世界》杂志提供中文稿件和图片之外，台北美国新闻处不再专门为东南亚的海外华人提供任何中文宣传材料了。(注：“(USIS Taipei) Country Assessment Report,” April 1, 1963, NARA. 《今日世界》杂志（1952～1980）是香港美国新闻处以商业出版社名义在香港发行的半月刊，是美国对大中华区进行宣传的最重要和标志性的媒介，也是冷战前期中国大陆以外发行量最大的中文刊物。该杂志中涉及台湾的内容均由台北美国新闻处提供。)
香港美国新闻处的情况略有不同，在很长一段时间内，它仍对“海外华人中文项目”有信心。尽管也看到海外华人同化过程加速、一些国家禁止进口中文材料，但香港新闻处仍然坚称，最终的完全同化、大多数海外华人学会使用当地语言，尚需时日，所以美国制作的中文宣传材料和实施的“海外华人中文项目”在相当长的时间内仍有必要存在下去，并且还会十分有效。(注：“USIS-Hong Kong Country Plan,” September 10, 1961, NARA; USIS Hong Kong Assessment for 1961, January 15, 1962, NARA. ) 但就算是这样，香港美国新闻处在1964年也承认，它对海外华人的宣传能力被削弱了。(注：“USIS/Hong Kong Country Plan,” February 6, 1964, NARA.) 可以看出，尽管美国驻港、台两个宣传站点得出的结论不完全相同，但是，1960年以后，的确存在着海外华人群体对中文材料需求量减少的趋势。
到1960年代中期，美国政府对东南亚华人的兴趣已大大降低，针对海外华人的宣传活动已式微。尽管美国此后仍然在海外华人中开展一些宣传活动，但无论是规模还是强度都无法与此前相比。1950年代初美国对中国大陆的宣传曾经束手无策，无奈之下转而开展对海外华人的宣传，此后持续十多年的对华宣传实为对华侨的宣传；到了1960年代上半期，美国政府又开始转移重心，在无法对大陆实施宣传活动、对海外华人的宣传又不力的情况下，美国的对华宣传逐渐变为涉华宣传，反对“红色中国”的“中国报道项目”和促进华人支持所谓“自由中国”的“台湾报道项目”在更大的舞台上展开，构成了一整套双轨宣传战略。针对海外华人的宣传活动逐渐式微之时，美国又拉开了更大规模的心理战序幕。
无论美国对（涉）华宣传的对象、内容和手段如何发生变化，它们都是服务于美国在东亚遏制和孤立新中国的冷战战略的。美国政府对于宣传主题的设计——尤其是将国民党政权作为“中华传统文化的真正代表”、将中华人民共和国作为苏联支配的“外来政权”这一组形象的对比——是为了诋毁新中国的形象，阻止或改变海外华人对新中国的政治认同，以此来削弱新中国的影响力，增强台湾当局的力量。美国对海外华人宣传政策的演变也从一个侧面表明，冷战在很大程度上是一场争取人心的斗争，在心理、情感和观念层面的争夺同军事、政治层面的较量具有同等重要的意义。实际上，在当前的全球化时代，以树立形象、营造舆论和激发情感为目标的对外宣传和公共外交在国际关系中可能更为重要，应得到更大的重视。
翟韬：北京大学历史学系博士研究生
（本文责任编辑：卢宁）