《美国研究》2013年第4期

美国的气候治理政策及其困境(注：本文为中央高校基本科研业务费专项（201313023）和国家科技支撑计划项目“气候变化与国家安全战略的关键技术研究”（2012BAC20B06）的阶段性成果。感谢匿名评审专家对本文提出的意见和建议。需要说明的是，本文主要涉及美国联邦政府层面的气候政策，美国州政府、地方政府和非政府组织的气候治理政策不在本项研究的范畴之内。)

马建英　　　

　　〔内容提要〕全球气候治理日渐成为当今全球议程中的主流话语。作为世界上最大的温室气体排放国之一, 美国在全球气候治理中的角色举足轻重。虽然在生态环境、社会经济和国家安全三个维度上面临着较大的“气候脆弱性”，但美国的气候治理态度却较为消极，并且一直游离于关键性国际气候机制之外。经济成本考量、国内结构制约和现实减排困境构成了影响美国气候治理政策的主要因素。未来数十年，美国的温室气体排放量会维持在较高的水平，美国不仅面临着发展中国家的批评和其他发达国家（集团）的碳减排压力，其在全球气候治理中的“不作为”还会遭遇强大的国际道义压力。

　　关键词：美国外交 全球治理 气候变化 治理困境

　　与世界上其他区域一样，美国亦受到全球气候变化的严重负面影响。“在过去的30多年里，美国冬季温度的上升比任何一个季节都要来得快，中西部和北方大平原地带的冬季平均气温增加了华氏7°，有些变化甚至比此前预估的要快得多。”(注：Subcommittee on Global Change Research, “Global Climate Change Impacts in the United States,” A State of Knowledge Report from the U.S. Global Change Research Program (Cambridge: Cambridge University Press, 2009), p.9.)基于此，科学家曾一度警告说，由于全球气候变化，北美西部山区会造成积雪减少，冬季洪水增加以及夏季径流减少，从而加剧过度分配的水资源竞争；海平面上升可能殃及佛罗里达、路易斯安那和其他地区人口众多的低洼地带；森林的丧失可能遗祸东南地区、落基山脉和其他地区；城市将面临范围更大、程度更严重的热浪袭击；北美沿海的社区和居住环境将日益受到与发展和污染相互作用的气候变化影响的压力。(注：IPCC, “Fourth Assessment Report,” p.52, available at: http://www.ipcc.ch/publications_and_data/publications_and_data_reports.shtml#1. )作为世界上综合国力最为强大的国家和最大的温室气体排放国之一，美国在全球气候治理中的地位举足轻重。然而，美国对待气候变化问题的态度并非总是一致，在不同的历史时期，美国的气候治理政策不尽相同，呈现出波动起伏的特征。并且，美国始终游离于关键性国际气候机制之外。本文基于美国官方、智库近年来发布的相关报告和文件，结合学界的研究成果，就美国的“气候脆弱性”、气候治理政策变迁、面临的治理困境等问题进行探究，以梳理美国气候政策的演进逻辑。

一　美国的“气候脆弱性”

　　众所周知，国家可以被看作是一个面临决策的“理性人”，预先设定一系列发展目标,明确这些目标之间的轻重缓急, 通过成本和效益的综合评价, 衡量不同策略选择对国家利益的影响, 选择最优者使国家利益最大化。基于这一逻辑，著名环境学家德特勒夫·斯普林茨(Detlef Sprinz)和塔帕尼·瓦托伦塔(Tapani Vaahtoranta)认为, 生态脆弱性和减缓成本是决定一国国际环境政策的两个关键因素。(注：Detlef Sprinz and Tapani Vaahtoranta, “The Interest-Based Explanation of International Environmental Policy,” International Organization, Vo.l 48, No.1, 1994, pp.80~ 81.)由此类推，在全球气候治理问题上，“受到气候变化不利影响的脆弱性大小”和“减排行动的社会经济成本高低”就成为影响一国气候政策的主要决定因素。因此，理解一国的气候政策选择，首先要了解气候变化对其造成的不利影响状况或者说该国的“气候脆弱性”。与此同时，气候变化对各国的影响纷繁复杂，相关研究视角丰富多样，研究结论也不尽一致，甚至存在着诸多争议。但总体上来看，气候变化对人类产生的影响不外乎生态环境、社会经济和国家安全这三个维度。

　　（一）生态环境维度

　　根据2007年联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的评估报告，美国陆地年平均暖化强度要比全球平均水平高出大约25%~35%，而阿拉斯加地区则高出70%。(注：Susan Solomon and others, eds., Climate Change 2007: The Physical Science Basis (Cambridge, U.K.: Cambridge University Press, 2007), pp.852~856. )因此，如果暖化趋势在21世纪持续以年平均增加华氏9°的幅度推进，那么美国大陆地区的温度将同比上升大约华氏12°，阿拉斯加将上升近华氏16°。与此同时，全球暖化还会导致海平面的上升。就美国而言，路易斯安那海岸、得克萨斯东部、南佛罗里达地区、卡罗来纳的帕姆利科·阿尔伯马尔半岛（Pamlico Albemarle Peninsula）以及马里兰州的东部沿海地区最容易因海平面上升而遭到淹没。此外，海平面上升还会加速风暴潮和潮汐的侵袭。由于美国北部地区的大城市大多位于受潮汐影响的地区和河川地带，它们将不得不面对越来越频繁的防暴潮的危害。

　　在过去的半个世纪里，虽然美国大部分地区的降水量都有所增长，(注：Peter Backlund, Anthony Janetos, and David Schimel, “The Effects of Climate Change on Agriculture, Land Resources, Water Resources and Biodiversity in the United States,” U.S. Climate Change Science Program Synthesis and Assessment Product 4.3, May 2008, p.149; Subcommittee on Global Change Research, “Global Climate Change Impacts in the United States,” State of Knowledge Report from the U.S. Global Change Research Program（Cambridge: Cambridge University Press, 2009）, p.42.)但是根据目前的气候模型分析结果显示，进入新世纪以来，美国平均降水量分布极为不均：一些地区和季节的降水量严重偏多，而位于北部亚热带和中纬度等较为干旱地区的降水量则明显偏少。(注：Susan Solomon and others, eds., Climate Change 2007: The Physical Science Basis (Cambridge, U.K.: Cambridge University Press, 2007), pp.75, 890.)与降水量的变化相关，在过去的一个世纪里，气候变化已经对美国的水资源相关领域产生了重大影响（参见表1）。在现有的制度安排下，西部的一些州也发现，满足目前的水资源需求水准已经变得越来越困难，更不用说满足未来由于人口的增长和经济的发展而推动的对水资源的更高需求。(注：“Potential Impacts of Climate Change in the United States,” Report by Congressional Budget Office, May 2009, pp.12~13, available at: http://www.cbo.gov/ftpdocs/101xx/doc10107/05-04-ClimateChange_forWeb.pdf.)

表1　20世纪美国水资源相关领域的变化状况

　　资料来源：Bates, B.C., Z.W. Kundzewicz, S. Wu, and J.P. Palutikof (eds.), “2008: Climate Change and Water,” Technical paper of the Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC Secretariat, Geneva, Switzerland, p.102, available at: http://www.ipcc.ch/pdf/technical-papers/climate-change-water-en.pdf.

　　不断上升的温室气体排放、土地利用的变化、气候变迁等因素还极大地影响到了美国的生态系统平衡和生物多样性发展。(注：Peter Backlund, Anthony Janetos, and David Schimel, “The Effects of Climate Change on Agriculture, Land Resources, Water Resources and Biodiversity in the United States,” U.S. Climate Change Science Program Synthesis and Assessment Product 4.3, May 2008, p.9.)在美国同行评审的886篇有关气候变化的生态影响的研究论文中，其中涉及到的1598种物种当中，有接近60%的物种分布在过去20~140年中呈现出变化趋向。(注：Peter Backlund, Anthony Janetos, and David Schimel, “The Effects of Climate Change on Agriculture, Land Resources, Water Resources and Biodiversity in the United States,” U.S. Climate Change Science Program Synthesis and Assessment Product 4.3, May 2008, p.178. )此外，在气候变化背景下，美国的森林资源受到来自北方昆虫的破坏性极大，而西部大部分地区还面临着发生森林火灾的危险。与此同时，在遍布全美的河流、水库、湖泊、河口以及沿海地带，气温的上升还将会驱使更多的鱼类将活动范围向北部地区、河流上游或者更深的水域转移。虽然气温上升有利于温水鱼种的繁衍生长，但是对于那些喜好冷水水温的鱼类来说，气温的上升无疑会对其生存构成威胁。(注：Michael Fogarty and others, “Potential Climate Change Impacts on Atlantic Cod (Gadus Morhua) off the Northeastern U.S.A.,” Mitigation and Adaptation Strategies for Global Change, Vol. 13, No.5~6, June 2008, pp.453~466; Heinz G. Stefan, Xing Fang, and John G. Eaton, “Simulated Fish Habitat Changes in North American Lakes in Response to Projected Climate Warming,” Transactions of the American Fisheries Society, Vol.130, No.3, May 2001, pp.459~477. )更为重要的是，在一些环境变化的幅度超过了某一物种适应能力的情况下，该物种很容易走上灭绝之路。

　　（二）社会经济维度

　　气候变化对美国社会经济发展的影响主要集中在农业生产、特定产业部门和基础设施领域。不同于生态系统，气候变化对美国农业产生的影响较为分散。美国大多数地区的农业从业人员可以通过改进农作物种植和提升农业技术来减轻气候变化所带来的负面影响。(注：John Reilly and others, “U.S. Agriculture and Climate Change: New Results,” Climatic Change, Vol. 57, 2003, pp.43~69.)例如，将特定农作物的耕作移向北方地区，或者改变播种和收获的日期来应对温暖天气和干燥夏日的提早来临。然而，上述举措并不意味着美国的农业部门可以“高枕无忧”。美国的农业生产受到气候变化的负面影响，主要由降水量的变化引起，并且暖化越剧烈，负面影响就越严重。(注：See Allison M. Thomson and others, “Climate Change Impacts for the Conterminous USA: An Integrated Assessment,” Climatic Change, Vol. 69, No. 1, March 2005.)虽然美国北部地区的农作物会受益于生长季节的延长和降雨量的增加，但是南部广大地区对高温天气甚为敏感，且较少受益于大量的降雨。(注：Raymond P. Motha and Wolfgang Baier, “Impacts of Present and Future Climate Change and Climate Variability on Agriculture in the Temperate Regions: North America,” Climatic Change, Vol.70, No.1~2, May 2005, pp.137~164; Robert Mendelsohn and Michelle Reinsborough, “A Ricardian Analysis of U.S. and Canadian Farmland,” Climatic Change, vol. 81. No.1, March 2007, pp.9~17.)同时，水资源供给的减少还会进一步影响西部各州的农业生产。在一些农业州，较大规模和更大强度的降雨容易引起洪水泛滥，进而增加对农业的破坏。(注：Cynthia Rosenzweig and others, “Increased Crop Damage in the US from Excess Precipitation Under Climate Change,” Global Environmental Change, Vol.12, No.3, October 2002, pp.197~202.)

　　此外，从农作物的种植种类上来看，小麦、玉米和大豆构成了美国最为重要的三种农作物，也是美国主要的出口农作物。如果以355ppm(注：ppm ( parts per-million)是体积浓度表示法：100万体积的空气中所含污染物的体积数,ppm 表示百万分之一。)作为二氧化碳浓度的基准，上述三种农作物的产量均会随着气温的上升而减少，尽管产量减少的幅度并非完全一致。“暖化虽然可以促进植物以较快速度生长，但是快速生长意味着谷粒本身没有充足的时间发育和成熟，从而减少了农作物的总产量”。(注：Peter Backlund, Anthony Janetos, and David Schimel, “The Effects of Climate Change on Agriculture, Land Resources, Water Resources and Biodiversity in the United States,” U.S. Climate Change Science Program Synthesis and Assessment Product 4.3, May 2008, pp.21~74.)例如，随着二氧化碳浓度的增加，大豆的产量会有所增加，但是这并不足以抵消高温对三种农作物的产量所带来的负面影响，原因在于二氧化碳浓度的上升虽然有利于大豆产量的增加，但是这一“积极影响”会被“气温的上升对小麦或玉米所产生的负面影响在更大程度上抵消掉”。(注：Robert Mendelsohn and James E. Neumann, eds., The Impact of Climate Change on the United States Economy (Cambridge, U.K.: Cambridge University Press, 2004), p.25. )由此可见，总体上而言气候变化对美国主要农作物生产的负面影响更为明显。

　　除了会对美国的农业生产产生影响外，气候变化还会对特定的产业部门和基础设施造成危害。例如，保险行业就是对极端气候事件较为敏感的部门之一。在美国，大约有一半的财产损失进行了投保，并且在1980~2005年间的保额高达3200亿美元。虽然诸如飓风之类的重大事件总能占据各大媒体的头版头条，但是众多小事件则占到了总赔偿金额的60%，(注：Evan Mills, “2005: Insurance in a Climate of Change,” Science, Vol. 309, No.5737, pp.1040~1044.)许多小规模的财产损失以及与天气有关的生命或健康理赔更是不计其数。为了保持经济上的偿付能力，保险行业必须对潜在的“天气事件”所产生的影响进行评估和准备。(注：U.S. Government Accountability Office, “Climate Change: Financial Risks to Federal and Private Insurers in Coming Decades Are Potentially Significant,” Report to the Committee on Homeland Security and Governmental Affairs, Washington, DC, 2007, p.1, available at: http://www.gao.gov/new.items/d07285.pdf. )近几年美国恶劣天气事件的频繁发生以及与此相伴随的私人保险公司的市场退出一度将联邦政府置于财政危机的边缘。在基础设施领域，由海平面上升、飓风和密集降雨等引起的洪涝灾害必将会加重美国政府对沿海和主要河流防治洪水基础设施建设的负担。此外，在阿拉斯加，逐渐融化的永久冻土层还会摧毁当地的一些建筑和道路。

　　（三）国家安全维度

　　根据美国近几年发布的有关评估报告和研究成果，虽然全球气候变化还不能对美国的国家生存构成威胁，但是它对美国的国防力量掌控，国防基础设施等形成了现实的挑战。与此同时，与气候变化密切相关的难民潮、环境恶化、极端气候事件、海平面上升等问题也会影响到美国国家安全，增加维护国家安全的成本和难度，其对美国国家安全的含义是“军事冲突发生的诱因不再是意识形态、宗教或者国家尊严等因素，而很有可能会是国家对自然资源（诸如能源、食物和水等）的争夺”。(注：Peter Schwartz and Doug Randall, “An Abrupt Climate Change Scenario and Its Implications for United States National Security,” Report by U.S. Department of Defense, 2003, available at: http://www.edf.org/documents/3566_AbruptClimateChange.pdf. ) 2010年的《四年防务评估报告》也强调，气候变化问题在世界上具有重大的地缘政治影响，它会加剧全球贫困、加速环境退化，并且使得弱势政府变得更加脆弱。气候变化还会引起粮食和水资源短缺，增加疾病的蔓延，刺激或加速大规模迁徙。虽然气候变化本身不能引发冲突，但是它可以充当动荡或冲突的催化剂，为世界上的民事和军事机构增加负担。(注：U.S. Department of Defense, “Quadrennial Defense Review Report,” February 2010, available at: http://www.defense.gov/qdr/QDR%20as%20of%2029JAN10%201600.pdf. )为此，美国需要制定政策和计划，以处理气候变化对国防部行动环境、使命和设施的影响。具体而言，气候变化在本土和海外两个层面上对美国国家安全构成了挑战。

　　在本土层面上，气候变化对美国的潜在影响包括：（1）气候突变。对美国国家安全来讲，气候突变能够引起以下三种基本挑战：农业产量降低所引起的食物短缺；洪水和干旱所导致的淡水供应和水质的降低；冰暴和风暴所导致的战略性矿石能源的供应中断。(注：Peter Schwartz and Doug Randall, “An Abrupt Climate Change Scenario and Its Implications for United States National Security,” a Report by U.S. Department of Defense, 2003, available at: http://www.edf.org/documents/3566_AbruptClimateChange.pdf. )（2）海平面上升。美国海军、海岸警卫队以及海军陆战队的基地大部分都设在海岸线上，陆军和空军的军事基地也位于低洼地区和沿海区。假如海平面上升1米，美国东海岸诺福克和弗吉尼亚地区的主要海军基地都将被淹没。如果关键军事设施受到破坏，美国军队的备战能力自然会受到影响。(注：The CNA Corporation, “National Security and the Threat of Climate Change,” April 2007, available at:http://securityandclimate.cna.org/report/National%20Security%20and%20the%20Threat%20of%20Climate%20Change.pdf. )（3）极端气候事件。此类事件可以在瞬间对国家造成重大损失。例如，2005年发生在新奥尔良州的卡特里娜飓风将整座城市摧毁殆尽，经济损失超过80亿美元，1800多人因此丧生，有超过27万人流离失所。美国为抗击此次飓风动用了7万多名士兵，其中包括2.2万名现役部队和5万多名国民警卫队成员（约占全部的10%）。卡特里娜飓风还对关键基础设施造成了严重破坏，使得原油生产和提炼活动长期停滞。(注：Joshua W. Busby, “Climate Change and National Security: An Agenda for Action,” Council Special Reports, 2007, No.32, p.1, available at: http://www.cfr.org/content/publications/attachments/ClimateChange_CSR32.pdf. )（4）北极冰雪融化。气候变化有可能赋予北冰洋在航道里程、丰富的能源和矿产资源等方面以战略意义。各国对迅速变化的环境的感知可能会导致一些国家采取单边行动，以确保资源、领土以及其他相关利益，这无疑会引起美国与其他北极周边国家的领土和水域争端。(注：Joshua William Busby, “Who Cares about the Weather? Climate Change and U.S. National Security,” Security Studies, Vol.17, No.3, 2008, p.492.)为此，2009年1月小布什签发总统令，颁布了美国的北极战略，(注：White House, Arctic Region Policy, National Security Presidential Directive/NSPD-66, Homeland Security Presidential Directive/HSPD-25, Washington, D.C.: Office of the Press Secretary, 12 January 2009, available at: http://www.nsf.gov/od/opp/opp_advisory/briefings/may2009/nspd66_hspd25.pdf. )明确重申美国是一个北极国家，北极事务事关美国的国家安全利益。

　　在海外层面上，美国受到的“气候威胁”主要有：（1）对美国海外财产的影响。美国的海外财产（大使馆、领事馆和军事基地）对极端气候具有很强的脆弱性，后者不仅会迫使美国海外民众进行紧急撤离，还会直接破坏美国的财产以及行动效果。例如，美国驻孟加拉国达卡的领事馆就经常会受到洪水侵扰，美国驻扎在印度洋低洼岛屿的军事设施也很容易受到台风的破坏。（2）海外暴力冲突。此类冲突主要是气候变化导致的难民潮、自然灾害和降雨，它们会引起周期性的水资源短缺、农作物歉收和受难者对生活的绝望。这些威胁对发展中国家尤为严重，面对由此引发的暴力冲突，美国显然无法置身事外。（3）“失败国家”的威胁。气候变化会严重恶化本已处于边缘的一些亚洲、非洲和中东国家的生活水准，进而引起普遍的政治动荡和“失败国家”的产生，而此类国家极易滋生恐怖主义，这对美国乃至全世界的安全无疑是一种挑战。(注：Letitia Lawson, “U.S. Africa Policy Since the Cold War,” Strategic Insights, Vol. VI, Issue.1, 2007, pp.1~14.) 例如，为了应对恐怖主义，美国不得不将马里这样的国家从对外政策中的非战略性实体纳入反恐战略和新非洲司令部计划中。（4）人道主义灾难。气候变化对邻国的安全威胁也可能会外溢到美国。例如，加勒比海地区的海地和古巴等国遭遇极端气候事件，极易引发人道主义灾难和大规模难民的涌入，继而给美国社会带来安全隐患。

二　美国气候治理政策的变迁

　　如前文所述，在全球气候变化背景下，美国在生态环境、社会经济和国家安全三个维度上面临着显而易见的“气候脆弱性”。而与此同时，美国又是世界上主要的温室气体排放国之一。自1981~2000年这20年间，美国能源消耗排放的温室气体占全世界的比例从25.56%下降到23.23%，接着又攀升到24.58%。此后，虽然美国所占的比例一直在降低，但是仍然在20%以上。(注：王维、周睿：《美国气候政策的演进及其析因》，载《国际观察》，2010年第5期，第73页。)基于此，美国有责任、也理应采取更为积极有效的全球气候治理政策，以减缓这种脆弱性。然而，迄今为止，美国对现有的国际气候谈判框架态度消极，并且一直游离于关键性国际气候机制之外。尽管美国历届政府也试图为气候问题的“善治”做出诸多努力，但是总体上来看，“虚”多于“实”。

　　（一）“被动应对”：老布什政府的气候政策回顾

　　1990年，联合国政府间气候变化专门委员会发布了第一次气候变化评估报告并在国际上引起了强烈的反响。与此同时，由于气候变化的复杂性和不确定性，第一次评估报告并没有做出太多的科学预测，猜测的成分居多，因而在国际科学界存在着巨大的争议。老布什政府起初就以气候变化的科学不确定性为由，拒绝过早的就减少温室气体而采取行动。(注：Bill McKibben, The End of Nature, (New York: Random House, 1989), p.29.)该年4月在美国主办的全球气候变暖问题会议上，老布什强调应该对全球气候变暖问题做进一步研究，宣称“我们需要的是事实，科学的事实”。(注：Tom Athanasiou, US Politics and Global Warming (Westfield, N.J.: Open Magazine Pamphlet Series, 1996), p.163.)更为重要的是，在老布什政府看来，进行温室气体减排会严重损害美国的经济竞争力。老布什政府认为减少二氧化碳排放将会增加企业的成本，影响国民经济的发展。根据1990年发布的总统经济报告，如果美国将二氧化碳排放削减20%，那么其成本将在8000亿至3.6万亿美元之间。(注：Karen Schmidt, Industrial Countries’ Response to Global Climate Change (Washington, D.C.: Environment and Energy Study Institute, 1991), p.95.)因此，从维护经济利益的角度出发，当时的美国更倾向于采取适应气候变化战略。

　　此后，在联合国政府间气候变化谈判委员会于1991年2月至1992年5月举行的六次气候变化谈判会议中，与会各方在一些关键条款上分歧严重。除了发达国家和发展中国家之间就责任承担和减缓适应等方面激烈争论外，发达国家内部也意见不一。当时的欧洲共同体主张公约应包含发达国家限制二氧化碳排放的具体时间表，即到2000年工业化国家的二氧化碳排放量稳定在1990年的水平上。而美国则坚决反对将这样的时间表和具体减排义务条款写进公约，并扬言以退出谈判议程相威胁。(注：Scott A. Hajost, “The Role of the United States,” in The Environment After Rio: International Law and Economics, edited by Luigi Campiglio (London: Graham and Trotman, 1994), p.18.)经过激烈的博弈和相互妥协，谈判各方最终于1992年5月9日在纽约通过了《联合国气候变化框架公约》。《公约》虽然采纳了“77国集团+中国”提出的共同但有区别的责任原则、减排承诺仅适用于发达国家、发达国家应向发展中国家提供资金援助和技术转让等主张，但是由于美国谈判代表反对引入具有约束力的减排目标，谈判最后达成的《公约》并不具备强制约束力，也没有明确规定发达国家向发展中国家援助的资金数额，只是引入了一个“自愿目标”，即建议附件I国家2000年的温室气体的排放量应当恢复到1990年的水平上。(注：参见《联合国气候变化框架公约议定书》文本。)由于谈判的结果更接近于美国的立场，老布什政府在1992年6月迅速签署了该条约。美国参议院内部也没有经过激烈的争论，于10月批准了该公约。

　　与上述国际气候谈判议程相适应，老布什政府也做出了一定的政策回应。1992年10月24日，美国制定的《1992年能源政策法》中规定了促进能源节约、提升能源使用效率、促进再生能源使用等内容，对当时的全球气候变化框架公约谈判无疑是一种积极信号。同时，该法所包含的行政部门向国会就全球气候变化政策报告的义务、最低成本能源策略、在能源部下设立气候保护小组、国家排放清单、自愿减排行动报告以及创新环保技术转移方案等内容，也与气候变化框架公约中缔约国的修约义务相类似。12月，美国还颁布了《全球气候变化国家行动方案》，以评估美国的温室气体排放状况，提出与温室气体减排相关的政府行动。(注：Paul R. Brewer and Andrew Pease, “Federal Climate Politics in the United States: Polarization and Paralysis,” in Hugh Compston and Ian Bailey eds., Turning down the Heat: the Politics of Climate Policy in Affluent Democracies, (England: Palgrave Macmillan, 2008), p.86.)然而，美国的上述“无悔”措施和行动，其初衷并非是专门为履行气候变化框架公约而制定，而是为了“应对节约能源和空气污染问题”，(注：Paul G. Harris, “Climate Change: Is the United States Sharing the Bueden?” in Paul G. Harris edit., Climate Change and American Foreign Policy, (New York: St. Martin’s Press, 2000), p.38.)与之相伴随的温室气体减排只不过被视为一种“附属红利”。对此，时任美国环境保护署署长威廉·瑞利(William Reilly)所发出的担忧可谓是最好的佐证：“我们舍得投入巨资来应对苏联可能发生的核攻击，尽管这种危险并不高。气候变化的危险是如此之大，但是我们却缺乏相应的思维来应对它。”(注：Larry B. Stammer, “Geopolitical Effects of Global Heating Gauged,” Los Angeles Times, February 10, 1992, p.1.)

　　总体上来看，在冷战后期的国际格局处于剧烈变动的大背景下，老布什政府忙于应对“冷战变局”，并没有将气候变化问题提升到战略的高度，而是被动的予以应对。老布什政府以科学不确定性和减排的成本过高为由，拒绝承诺限制温室气体排放的量化目标。在基本符合美国利益的前提下，老布什政府和美国国会虽然迅速签署和批准了《联合国气候变化框架公约》，但是该公约并没有强制约束力，也没有明确的减排目标，对美国的限制作用十分有限。

　　（二）“签而不提”：克林顿政府的气候政策解读

　　与前任老布什政府不同，克林顿上台后改变了对气候变化问题被动应对的态度，采取了较为积极的气候政策。上任伊始，克林顿就于1993年4月21日的“地球日”演讲中，宣称“美国承诺到2000年将温室气体排放恢复到1990年的水平上”。(注：White House Office of the Press Secretary, “Remarks by the President in Earth Day Speech,” Apr. 21, 1993, available at: http://clinton6.nara.gov/1993/04l1993-04-21-presidents-remarks-in-earth--day-speech.html. )许多气候政策分析家认为克林顿政府的这一宣示“标志着美国的气候政策发生了重大转变——从是否削减温室气体排放到如何以及何时减排”。(注：Agrawala and Andresen, “U.S. Climate Policy: Evolution and Future Prospects,” Energy and Environment, Vol.12, No.2~3, March 2001, p.6.)具体而言，克林顿政府的积极态度主要体现在如下几个方面：

　　第一，接受联合国政府间气候变化专门委员会科学评估报告得出的结论，开始承认气候变化是一个至少部分由人类活动引起的严重问题。1995年联合国政府间气候变化专门委员会第二次评估报告的公布进一步提升了气候变化问题的科学确定性，全球温室气体的不断增加在国际科学界被广泛接受。与此同时，美国的科学研究也一再证明，地球确实正在变暖，而人类的活动正是其中的关键因素。(注：例如，美国国家科学院地球环境和资源委员会于1995年发布了一份研究报告，该报告以地质记录为基础，从海洋生物、生物多样性、土壤、热带雨林、生物灭绝和人类基因几个方面对气候变化造成的影响进行了分析和评估，为人们更加准确地认识气候变化提供了科学依据。参见National Research Council, “Effects of Past Global Change on Life Panel on Effects of Past Global Change on Life,” Washington, D.C: National Academies Press, 1995.)基于此，1997年10月22日克林顿在美国国家地理学会上表示，“今天我们担负着清晰的责任和黄金时机来应对21世纪最为重要的挑战——气候变化，……科学家们虽然还不能精确地获知温室气体聚集带来的后果，但是工业化时代大大增加了大气中温室气体的含量这一事实却是不容置疑的。如果我们想要继续推动经济增长和保持美国、全世界的生活品质，那么温室气体排放这一进程就必须受到减缓、阻止、并最终得到削减。”(注：President Clinton, “Address at National Geographic Society,” Oct. 22, 1997, available at: http://clinton6.nara.gov/1997/10/1997-10-22-remarks-onglobal-climate-change.html. )

　　第二，承认美国在过去排放了与其不成比例的温室气体，并且在应对气候变化问题上接受公平的责任分担要求。1993年，时任副总统的戈尔曾向联合国可持续发展委员会表示，美国和其他发达国家对全球环境的影响负有重大责任。发达国家以占世界不到1/4的人口，却消耗了世界上3/4的原材料，排放了3/4的固体垃圾。这意味着，一个在美国出生的孩子在其一生中对地球环境的影响是同等条件下印度孩子的30倍。因此，世界上的富裕国家应当担负起应有的环境治理责任。(注：Al Gore, “Keynote Address by U.S. Vise-President Al Gore,” Environmental Policy and Law, Vol.23, No.3/4, 1993, pp.183~185.)同年10月，克林顿政府宣布了《气候变化行动方案》，(注：该方案的内容参见President William J. Clinton and Vice President Albert Gore, Jr., “The Climate Change Action Plan,” Oct. 1993, available at: http://www.gcrio.org/USCCAP/toc.html. )其主要内容包括推动能耗标准的提高、促进政府和工业界的合作以及开展联合履约项目的试点工作。该方案确定了2000 年把美国温室气体排放量减少到1990 年水准的目标，目的是在推进经济增长的同时创造更多的工作机会。此后，《气候变化行动方案》中预设的70%的减排目标得以实现，如果没有这一自愿减排方案，美国的温室气体排放量在克林顿政府时期还会大幅度的增长。(注：Paul G. Harris, “Climate Change: Is the United States Sharing the Bueden?” in Paul G. Harris edit., Climate Change and American Foreign Policy (New York: St. Martin’s Press, 2000), p.39.)此外，克林顿政府还主张向发展中国家提供资助，帮助它们建立温室气体排放清单，建议凑集10亿美元基金，通过实施“五年计划”来帮助发展中国家满足气候变化框架公约的条款要求。

　　第三，有条件的接受具有约束力的减排目标，促进国际气候谈判的进展。1996年7月，负责全球事务的副国务卿蒂莫西·沃斯（Timothy Wirth）在第二次缔约方日内瓦会议上（COP2）声称，“科学要求我们采取紧急的行动……如果其他国家赞同，美国也支持达成一项具有法律约束力的温室气体排放协议。”(注：Amy Royden, “U.S. Climate Change Policy under President Clinton: A Look Back,” Golden Gate University Law Review, Volume 32, Issue 4, 2002, p.429.)他还强调，“谈判必须集中到那些现实的和可以取得的成果上，目标应当定位在各国可以实现的基础上，盲目的设定过大且雄心勃勃的目标只会导致失败。美国将采取灵活的和成本有效的，并且以市场为基础的解决方案。将来的谈判应该集中在达成一项现实的、可核查的和具有约束力的中期排放目标的协议上。通过选择履行政策方面最大的灵活性来实现目标，包括在世界范围内使用联合履约活动和贸易机制来实现”。(注：Amy Royden, “U.S. Climate Change Policy under President Clinton: A Look Back,” Golden Gate University Law Review, Volume 32, Issue 4, 2002, p.429.)尽管美国的提议没有包括减排目标和时间表的具体内容，但是沃斯的讲话标志着美国开始同意制定具有约束力的减排目标。(注：薄燕：《国际谈判与国内政治：美国与〈京都议定书〉谈判的实例》，上海·上海三联书店，2007年版，第113页。)这与其前任政府相比，无疑是一次巨大的进步。正是克林顿政府在排放目标立场上的转变，改变了国际谈判进程中积极因素和消极因素的对比，最终促成了《日内瓦部长宣言》的达成。

　　然而，随着国际气候谈判进程的深入发展，国会在美国气候政策制定上的影响力开始凸显。1997年6月，参议员罗伯特·伯德和查克·哈格尔提出了伯德-哈格尔决议案（Byrd-Hargel Resolution）。该决议案为美国参与国际气候协议设定了两条“红线”：(注：参见S. Res. 98, 105th Cong (1997), “Byrd-Hagel Resolution”, Sponsored by Senator Robert Byrd (D-WV) and Senator Chuck Hagel (R-NE), available at: http://www.nationalcenter.org/KyotoSenate.html. )（1）美国不应该在1997年12月的京都谈判或此后的谈判中签署任何与《联合国气候变化框架公约》相关的议定书或其他协议——如果该议定书或协议规定新的承诺以限制或者减少附件一所列国家的温室气体排放——除非议定书或者其他协议也对缔约的发展中国家规定了在相同阶段内新的、具体的和有时间表的限制或者减少温室气体排放的承诺；或者将对美国经济产生严重的影响。（2）任何需要来自参议院批准或认可的议定书或其他协议都应当伴有立法或需要执行该议定书或其他协议之管制行动的详细解释，也应当伴有由于执行该议定书或其他协议所需的详细经济成本和其他经济影响分析。

　　基于伯德-哈格尔决议案的限制，在此后的谈判中，美国的立场趋于保守，并试图让发展中国家承担温室气体减排的义务。在1997年10月22日京都气候会议（COP3）谈判前夕，克林顿政府释放出了三点意见：一是工业化国家应当制定现实的、可以实现的和具有约束力的减排目标。二是美国将采取包括排放贸易和共同履约等形式的灵活机制来实现减排目标。三是除非其他关键性发展中大国参与其中，否则美国不会承担任何具有限制性的减排义务。(注：Amy Royden, “U.S. Climate Change Policy under President Clinton: A Look Back,” Golden Gate University Law Review, Volume 32, Issue 4, 2002, p.437.)在此基础上，美国确立了“京都战略”的五个关键原则：(注：“President Clinton’s Climate Change Proposal,” Oct. 22, 1997, available at:http://www.state.govlwww/globallglobal_issueslclimatelbackground.html. )(1)政策必须以科学为指导。(2)政策应当建立在市场原则基础之上。(3)美国应当寻求“双赢途径”（既可以提高能耗的技术，又可以节约资金和减少排放）。(4)全球性参与对于解决气候变化至关重要（换言之，发展中国家必须参与）。(5)美国政府必须对气候变化的经济和科学进行定期评估。

　　经过近两周的艰苦谈判，各方最终于1997年12月11日达成了《京都议定书》。尽管美国并未完全实现其谈判目标，但是议定书所设定的排放目标、时间表以及以市场为基础的灵活减排方式都反映了美国的立场。由于《京都议定书》的内容并不能完全满足“伯德-哈格尔决议案”的要求，因此克林顿后来虽然签署了该议定书，但是并没有将其提交给参议院批准。

　　通过上述分析不难发现，克林顿政府在应对气候变化问题上总体持一种积极的态度。在克林顿政府看来，气候变化的科学不确定性不应该成为不采取行动的借口，美国也逐步接受了具有约束力的温室气体减排目标，这无疑是一次巨大突破。但是由于国会的阻挠，克林顿政府在这一问题上步履蹒跚，不得不坚持利用市场机制来实现减排目标。与此同时，克林顿政府还认为发展中国家参与减排是稳定全球温室气体浓度的不可或缺的一环，这显然逃避了美国的历史责任问题。由此可见，克林顿政府的气候政策虽然积极，但是执行能力却大为削弱。

　　（三）“强行退出”：小布什政府的单边主义气候政策

　　虽然在竞选期间，小布什也声称“为了减少二氧化硫、二氧化碳等气体的排放，将要求所有的电厂满足清洁空气标准，提供诸如排放贸易之类的市场激励机制来帮助工业界实现上述目标”。(注：“U.S. Rejection of Kyoto Protocol Process,” The American Journal of International Law, Vol.95, No.3, 2001, p.648.)然而，成功当选后的小布什由于受到国内保守主义势力和传统能源利益集团的压力，(注：Amy Goldstein & Eric Pianin, “Hill Pressure Fueled Bush’s Emission Shift,” Washington Post, Mar.15, 2001, A1.)在应对气候变化问题上转向消极，其主要表现就是单边退出了《京都议定书》。

　　2001年3月13日，小布什在给四位共和党参议员的一封信中表示，“我反对《京都议定书》是因为它排除了世界上80%的地区，包括中国和印度的义务，并且会对美国的经济造成严重损害。”(注：“U.S. Rejection of Kyoto Protocol Process”, The American Journal of International Law, Vol.95, No.3, 2001, p.649.) 在其授权下，时任美国环保局局长的克里斯廷·惠特曼（Christie Todd Whitman）于3月28日正式宣布美国退出《京都议定书》。6月11日，小布什在白宫的一次演讲中还为美国的行为再次进行辩护：“《京都议定书》存在着一些根本性的缺陷，世界上温室气体排放中的其余80%将来自于发展中国家，中国、印度等世界上较大的温室气体排放国都被排除在《京都议定书》之外。许多国家不能够实现《京都议定书》的目标，因为协议本身是‘强词夺理的’，不是建立在科学基础之上的。对于美国来说，遵守这些规定将产生消极的经济影响、工人的失业和消费价格的上涨”。(注：“Bush Speech on Global Climate Change,” available at :http://usinfo.org/wf-archive/2001/010611/epf103.htm. )具体来看，小布什拒绝《京都议定书》的理由可以概括为如下几点：(注：“White House Climate Change Review - Interim Report,” June 11, 2001, available at: http://www.state.gov/documents/organization/4584.pdf; “Bush Speech on Global Climate Change,” available at: http://usinfo.org/wf~archive/2001/010611/epf103.htm.)

　　第一，质疑气候变化的科学性。在小布什看来，关于气候变化在多大程度上是由人类的活动造成的,答案并不明确,而且现在对全球气候变化原因及相关科学知识并不全面,在商业上也缺少消除与储藏二氧化碳的可行性技术。第二，认为《京都议定书》的效果无法保障。小布什政府一再声称议定书在应对气候变化问题上是无效的，因为它排除了发展中国家承担减排的义务，而后者的温室气体排放量正在赶超发达国家。第三，对《京都议定书》的设计目标提出异议。小布什认为议定书的目标不是建立在科学基础之上的，它的目标和时间表是政治谈判下武断的结果，与具体的科学信息和长期目标无关。第四，指出《京都议定书》的目标过于草率。小布什政府认为要实现议定书所规定的美国的减排目标，将要求美国在不到七年的时间中削减三分之一的温室气体排放，这一目标显然过于“宏大”。第五，《京都议定书》可能给美国经济带来巨大的损害。大部分的模型表明，如果实施不带有排放贸易机制的《京都议定书》，那么到2010年，美国的国内生产总值将减少1%~2%。其他国家也将难以实现减排目标，这给议定书框架的可行性提出了挑战。第六，《京都议定书》使美国丧失独立性。小布什政府认为议定书将使美国过度依赖其他国家，尤其是俄罗斯和东欧，因为美国将需要从这些国家和地区购买减排信贷来实现其减排目标，这对于美国的自主性无疑是危险的。

　　在单方面退出《京都议定书》的同时，为了应对国际社会和美国国内环保主义者的批评，小布什政府出台了一些对策回应：

　　一是提出应对气候变化替代方案。2002年2月14日，小布什提出了应对全球气候变化问题的新倡议，即实施大幅度削减三种大气污染物的“洁净天空”法规和关于气候变化的新政策。具体包括：(1)洁净天空行动计划（The Clear Skies Initiative）。按照该计划，美国将分两个阶段将电厂排放出的三种污染最严重的气体——氧化氮、二氧化硫和汞——削减70%。(注：See U.S. Environmental Protection Agency, “Clear Sky Act of 2003,” http://www.epa.gov/air/clearskies/fact2003.html. )(2)“全球气候变化计划”。目标是在10年内将美国温室气体排放强度降低18%，从2002年每百万美元GDP183公吨降至2012年每百万美元GDP151公吨。2003年将为全球气候变化相关的活动提供45亿美元的经费，比往年增加7亿美元。(注：U.S. EPA, “President Bush Announces Clear Skies & Global Climate Change Initiatives,” February 14, 2002, available at: http://www.epa.gov/epahome/headline2_021402.htm. )

　　二是在联合国气候变化机制之外，发起一系列多边环境/气候伙伴关系行动计划，如甲烷市场伙伴关系、可再生能源和能源有效性伙伴关系以及亚太清洁发展和气候伙伴关系等（参见表2）。

表2　小布什政府时期发起的多边环境/气候伙伴关系行动计划

　　虽然小布什政府的单边主义气候政策严重冲击了国际社会为应对气候变化所做的努力，但世界各国并没有因此停止脚步。《联合国气候变化框架公约》机制每年照常召开年会，讨论气候变化的严重性及各国共同应对的具体措施；欧盟与加拿大等国都在积极落实《京都议定书》的规定；中国、印度等发展中大国也在积极采取行动转变经济发展方式；小岛国家也为自身生存而积极呼吁国际社会尽快采取有力措施应对气候变化。

　　更为重要的是，美国国内也在不断汇集重视气候变化问题的力量，这主要表现在：自2001年以来所发生的印度洋海啸、卡特里娜飓风、北极冰块迅速融化等气候灾难导致的严重损失，促使越来越多的国会议员在气候变化问题上的立场发生转变，(注：李海东：《从边缘到中心：美国气候变化政策的演变》，载《美国研究》，2009年第2期，第32页。)军方呼吁将气候变化当作严重威胁加以应对，(注：例如，2007 年4 月美国海军分析中心(Center for Naval Analysis) 就发表了名为《国家安全与气候变化的威胁》的报告，并且得到数十位退役美军高级将领的支持。参见Center for Naval Analysis, “National Security and the Threat of Climate Change,” Alexandria , VA : CAN Corportation, 2007 , available at: http://securityandclimate.cna.org/report/National%20Security%20and%20the%20Threat%20of%20Climate%20Change.pdf。)学术界也不断呼吁政府正视气候变化的科学结论。(注：例如，2008 年5 月28 日美国科学家学会(Union of Concerned Scientists) 公布了首次由全美顶尖的1700 多名科学家与经济学家联合签署的《美国科学家与经济学家关于迅速及深入减少温室气体排放的呼吁书》，旨在请求美国领导人立即采取措施大幅度减少导致全球变暖的气体排放。参见“U.S. Scientists and Economists’ Call for Swift and Deep Cuts in Greenhouse Gas Emissions,” available at: http://www.env~econ.net/2008/04/us~scientists~a.html。)与此同时，越来越多的美国公众接受了气候变化是客观事实的观点，并形成气候变化是由人类活动导致的，是人类面临的严重威胁的观念。(注：李海东：《从边缘到中心：美国气候变化政策的演变》，载《美国研究》，2009年第2期，第33页。)

　　在上述背景下，小布什在其第二任期逐步转变了否认气候变化属实的立场，在气候变化问题上做出了姿态性的调整。2005年7月6日，小布什在参加苏格兰八国集团会议途经丹麦访问时首次承认人类活动引起的温室气体的增加正在导致全球变暖问题的出现。(注：Caroline Daniel, “Bush Admits to Role of Humans in Global Warming,” Financial Times, July 7, 2005, http://www.ft.com/cms/s/0/cb0c3b94-ee84-11d9-98e5-00000e2511c8.html#axzz1IF9r4kIX. )在2007年1月23日举行的国情咨文中，小布什进一步承认气候变化对国家安全构成了挑战，认为技术进步是缓解之道，同时建议实施强制性的可再生燃料标准和增加太阳能和风能的投入。(注：Stephen Lacey, Staff Writer, “Bush Addresses Climate Change in State of the Union Address, ” Jan24, 2007, http://www.renewableenergyworld.com/rea/news/article/2007/01/bush-addresses-climate-change-in-state-of-the-union-address-47216. )同年5月31日，小布什政府又希望包括中国、印度在内的15个温室气体排放最多的国家共同努力确立降低温室气体排放的长期目标，并在2008年底以前就此达成共识。6月6日在德国海利根达姆(Heiligendamm)召开的“气候变化八国峰会”上，小布什同意考虑欧盟提出的至2050年前，参加国降低温室气体排放至1990年排放量的一半，以实现使全球气温升高不超过3.6℃的目标。(注：李海东：《从边缘到中心：美国气候变化政策的演变》，载《美国研究》2009年第2期，第34页。)在2008 年4月16日举行的一次新闻发布会上，小布什还总结了其执政期间在气候变化问题上的基本立场，并确定了一个新的目标：到2025年美国将遏止温室气体排放继续增长的态势。(注：“Remarks by President Bush on Climate Change,” 16 April, 2008, http://www.america.gov/st/texttrans~english/2008/April/20080416165403eaifas0.1469843.html. )由此可见，在气候变化科学确定性日益明朗，在国内和国际压力日渐加剧的情况下，小布什政府也不得不面对现实，在气候政策话语上有所改变。

　　总结小布什政府的气候政策不难发现，其执政初期奉行单边主义外交，强行退出了《京都议定书》，并且自行设计了一套温室气体减排替代方案和几类多边气候合作计划，但效果并不明显。在其执政后期，小布什政府逐渐认识到气候变化问题的现实性和严重性，并赞同各国合作减排的主张。然而，由于担心对美国经济产生负面影响以及抱怨发展中大国未参与减排，小布什政府并未采取相应的实质性减排行动。

　　（四）“谋求变革”：奥巴马政府的气候政策调整

　　2008年，打着“变革”的旗号并不断强调“绿色新政”的民主党人奥巴马成功入主白宫。他在其就职演讲中数次声称，“我们对能源的使用，日益让对手强大，与此同时又威胁着我们的星球”、“我们将利用太阳、风与土壤，来驱动我们的汽车和工厂运转”、“我们将与老朋友和老对手一道，共同消除核威胁，解决全球变暖的根源”。(注：Barack H. Obama, “Inaugural Address,” January 20, 2009, available at: http://www.whitehouse.gov/blog/2009/01/21/president-barack-obamas-inaugural-address. )总体上来看，奥巴马在气候变化问题的核心主张是，在国内减少石油消费，鼓励清洁能源和低碳能源发展，提高能源使用效率，以此来减少温室气体排放量；在国际上积极参与气候变化问题上的多边合作，发挥全球领导作用。(注：马建英：《奥巴马政府的气候政策分析》，载《和平与发展》，2009年第5期，第45~50页。)

　　第一，加大清洁能源的开发投入，推动节能减排活动。2009年初，奥巴马政府提出并由国会批准了《2009年美国复兴与再投资法》。根据该法案，在总额为7872亿美元的资金中，将会有910亿美元用于清洁能源开发、提高能效、环境保护以及为促进绿色环保动议而实施的税收激励方面。(注：Larry West, “Green Initiatives, Tax Incentives Are at Core of 2009 Economic Stimulus Package,” http://environment.about.com/od/environmentallawpolicy/a/econ_stimulus.htm. )上述投资无疑将促进美国国内能源、环境以及相关领域的科技创新和开发，这不仅有利于近期新能源经济产业的成长并创造数百万个就业岗位，还有利于为未来美国经济的发展提供持久动力。正如布鲁金斯学会发布的研究报告所言，“应对气候变化的行动不仅可以改善环境、避免未来付出更大代价，还有助于绿色技术研发的投入，而后者则有利于创造一个更加强大、更具活力的美国经济。美国可以通过带头减排来保持世界创新领域中的领先地位，因为这样可以刺激能源技术相关领域的创新集群的形成，而此类创新集群则是工作岗位的来源，同时也可以应对气候变化和增强美国在创新领域的突出地位”。(注：Jason Bordoff, Lael Brainard, Carola McGiffert and Isaac Sorkin, “Strengthening American Competitiveness: Regaining Our Competitive Edge-Four Priorities and 20 New Ideas,” Report of Brookings, 2009, p.16, available at:http://www.brookings.edu/~/media/Files/rc/reports/2009/02_american_competitiveness_brainard/02_american_competitiveness_brainard.pdf. )

　　此外，在美国，建筑物碳排放量约占碳排放总量的40％，源于建筑物的碳排放预计比其他经济部门产生的排放增长速度更快。奥巴马深信美国有机遇也有责任来提升新旧建筑物效能。为此，奥巴马政府设立了一个目标：到2030年使所有新建建筑物的碳排放保持不变或零排放，在未来10年将新建筑物和现有建筑物效能分别提高50％和25％。奥巴马认为联邦政府应当在减少能源消耗方面起到带头作用，作为总统，他将确保所有的新联邦建筑物至2025年达到零排放，并在未来5年内，将所有新建联邦建筑物的内效能增长40％。同时，奥巴马还计划每年提供150亿美元资金用于提高能源效率的关键投资。(注：马建英：《奥巴马政府的气候政策分析》，载《和平与发展》，2009年第5期，第46页。)这些节能措施和相关投资对于减少温室气体排放也具有积极意义。

　　第二，减少石油消耗，推动能源独立。自尼克松时代以来，美国历届总统都承诺采取一定措施增强能源独立，降低对中东的石油依赖。面对国际油价的急剧波动和全球气候变化的危害，美国迫切需要寻找新的能源来源，提高能源的自给率和清洁度。基于此，奥巴马政府一方面在传统能源领域推动石油和天然气的国内生产，如加快在蒙大拿州、北达科他州、得克萨斯州以及阿肯色州的油气勘探工作，建设阿拉斯加国家石油储备区和推进美国-加拿大跨国油气管道建设等。另一方面则建议提高燃油经济标准，并推动与汽车制造商、汽车工人和供应商合作实施此项计划。此外，奥巴马政府还为美国国内的汽车工厂和零部件生产厂商在改革税收抵免和贷款担保方面提供40亿美元，使得新型节能汽车在美国而非国外进行组装。这两项举措将促进美国制造业的发展，确保美国工人组装未来的先进汽车，并帮助美国在10年内不必过度依赖中东和委内瑞拉的石油进口。(注：〔美〕巴拉克·奥巴马：《我们相信变革:重塑美国未来希望之路》(孟宪波译)，北京·中信出版社，2009年版，第45页。)

　　第三，确定减少温室气体排放的目标，建立气候变化应对机制。奥巴马沿袭了《京都议定书》的思路，以总量减排方式为美国设定了温室气体减排的具体目标和时间表，计划到2020年把美国的温室气体排放减少到1990年的水平，在此基础上，到2050年再减少80％。(注：John M. Broder, “In Obama’s Team, Two Camps on Climate Change,” The New York Times, Jan.2, 2009, http://www.nytimes.com/2009/01/03/washington/03enviro.html. )与此同时，奥巴马政府还着手建立一个以市场为基础的“排放上线和交易”机制（Cap and Trade），通过这一机制建立起碳排放总量管制体系，将个人津贴与允许排放的总量相挂钩，以此来减少温室气体排放，增加联邦税入。为了确保对大众的公开透明，防止不公正的公司福利政策，所有津贴将以拍卖的方式进行。此外，公司还可以自由买卖津贴，这样既可以降低成本减少污染，又可以赋予传统生产商进行调整的能力。(注：〔美〕巴拉克·奥巴马：《我们相信变革——重塑美国未来希望之路》(孟宪波译)，北京·中信出版社，2009年版，第48~49页。)

　　第四，重视国际气候合作，重塑美国在全球气候治理中的领导地位。作为对小布什政府在气候变化问题上的“补救”，奥巴马力图恢复美国在应对气候威胁方面的领导地位。为此，他采取了如下措施：首先，在《联合国气候变化框架公约》下运用外交手段，重启致力于解决气候问题的主要国际论坛。2009年4月27日，世界温室气体排放量最大的国家在美国专门就全球能源和环境问题召开了“全球能源论坛”。(注：参加论坛的国家包括八国集团的全体成员以及中国、印度、巴西、墨西哥和南非。)美国不仅希望通过此次论坛为哥本哈根会议做准备，更希望各国在气候外交方面展现出创造性，消除全世界对以碳为基础燃料的依赖局面，协调开发能减少污染并提高可持续性的“改变格局的技术”。(注：Hillary Rodham Clinton, “Remarks at the Major Forum on Energy and Climate,” available at: http://www.state.gov/secretary/rm/2009a/04/122240.htm. )其次，在能源部管辖范围内创立技术转让方案，致力于向发展中国家输出“气候友好”型技术，以帮助后者抵御气候变化。同时，利用现有机构（如北大西洋公约组织等），使能源安全成为全球共同目标。最后，为国外的农民和农场主提供奖励，以保护森林并对其进行可持续的管理。(注：〔美〕巴拉克·奥巴马：《我们相信变革:重塑美国未来希望之路》(孟宪波译)，北京·中信出版社，2009年版，第51页。)上述政策无疑会有利于改善美国的国际形象，增强美国的领导力。

　　不可否认，就大方向而言，奥巴马政府将刺激经济复苏、能源结构调整与气候变化政策相互链接、统筹兼顾，符合时代的发展潮流。奥巴马在应对气候变化问题上的积极态度也使人们有理由相信美国在国际气候多边治理中会比以往更有所作为。然而，奥巴马政府的气候政策目标又过于宏大和理想化，其实现的国际国内环境尚不成熟。尤其是面临着全球经济危机和本国“财政悬崖”的背景下，其气候治理雄心会不可避免的陷入“有心无力”的困局，这可以从美国在2009年哥本哈根气候会议、2010年坎昆气候会议、2011年德班气候会议以及2012年多哈气候会议中的消极表现得到佐证。(注：例如，在2011年德班气候会议上，包括绿色和平组织美国分部和世界野生动物基金会等在内的16个国际组织向美国国务卿希拉里致信，指责美国在南非德班世界气候会议上拒绝就二氧化碳减排问题进行协商，认为其阻碍了峰会进程。欧洲方面也批评美国忽视气候变化风险，减排努力不够。参见中国气候变化信息网：“美国被指阻碍德班气候会议进程”，http://www.ccchina.gov.cn/Detail.aspx?newsId=26641&TId=58, 登录日期：2013年 6月29 日。 )可以预判，在未来的国际气候谈判中，美国会继续避免做出实质性减排承诺，并且会继续要求发展中国家也参与到全球温室气体减排中来，只是形式将会更加间接化和多样化。(注：张莉：《美国气候变化政策演变特征和奥巴马政府气候变化政策走向》，载《国际展望》，2011年第1期，第92页。)就此而言，奥巴马政府的气候新政有其局限性，其政策效果并不理想。

三　美国气候治理面临的困境

　　纵观美国的气候治理政策变迁，历届政府在应对气候变化问题的态度并不十分一致，在不同的阶段表现出了很大的差异性。从总体上来看，美国的气候治理政策较为消极。美国不仅拒绝参与实质性温室气体减排，游离于关键性国际气候机制之外，还试图让中国、印度等发展中大国承担减排责任，无视国际气候治理中的公平和道义原则，这使得美国一度成为国际气候谈判进程中的“拖后腿者”。虽然美国具有无可匹敌的国力优势，也试图走出在全球气候治理领域中不作为的“阴影”，然而从当前美国的能源消费状况、碳排放态势、国际气候博弈现状以及国际伦理等角度来看，美国在全球气候治理中依旧面临着诸多困境。

　　（一）能源消费状况及其趋势不容乐观

　　众所周知，美国历史上所取得的巨大进步很大程度上是建立在充足、廉价的能源资源基础之上的。这些能源主要包括煤、石油、天然气、水能和核能。然而，这里存在的一个悖论是，充足和廉价的能源供应并不利于促进其效率的提高。事实上，过去美国的人均能源消耗量或者国内生产总值平均耗能量比其他发达国家高出约70%。美国仅占世界人口总量的5%，却消耗了全世界25%的能源。(注：Sophie Meritet and Fabienne Salaun, “The United States Energy Policy: At a Turning Point,” in Jean-Marie Chevalier eds., The New Energy Crisis: Climate, Economics and Geopolitics (Hampshire: Palgrave Macmillan, 2009), p.173.)与此同时，根据美国能源信息局（EIA）于2012年12月5日发布的《年度能源展望2013：前期概述》分析数据，2011年美国主要能源消费总量为98×10¹5Btu（英热单位Btu），到2035年这一数字将上升为104×10¹5Btu，此后还将以年均0.6%的增长速度，于2040年达到108×10¹5Btu。以煤炭、石油和天然气为主的化石能源将依然是未来美国能源消费结构的主要来源。具体而言，煤炭消费量将从2011年的19.7×10¹5Btu上升为2040年的20.5×10¹5Btu；石油将从37×10¹5Btu略降为36.1×10¹5Btu；天然气从24.4×10¹2立方英尺上升为29.5×10¹2立方英尺。(注：U.S. Energy Information Agency, “AEO 2013 Early Release Overview,” available at: http://www.eia.gov/forecasts/aeo/er/pdf/0383er(2013).pdf. ) 相对而言，可再生能源在整个能源消费中所占的比重依旧十分有限。

　　（二）与能源相关的二氧化碳排放量会长期维持在高位

　　一般而言，与能源相关的二氧化碳排放主要取决于能源的使用及其碳含量状况。美国的能源消费结构以煤、石油和天然气等传统化石能源为主，根据美国环境保护局的统计，2009年对化石燃料的燃烧占据了美国二氧化碳排放总量的94.6%。(注：The U.S. Environmental Protection Agency, “DRAFT ~ Inventory of U.S. Greenhouse Gas Emissions and Sinks: 1990~2009,” available at: http://www.epa.gov/climatechange/emissions/downloads11/US~GHG~Inventory~2011~Executive~Summary.pdf.)与此同时，在上述三种传统能源中，煤炭无疑又是其中含碳量最高的。作为世界上煤炭资源最丰富的国家之一，2006年美国的煤炭储量占世界储备总量的27.1%，同时还是世界第七大煤炭出口国。(注：Sophie Meritet and Fabienne Salaun, “The United States Energy Policy: at a Turning Point,” in Jean~Marie Chevalier eds., The New Energy Crisis: Climate, Economics and Geopolitics, (Hampshire: Palgrave Macmillan, 2009), p.174.)与其他资源相比，丰富的储备以及开采和运输条件的改善使得煤炭价格更为低廉。也正是基于此，煤炭在美国注定会成为一种理想的电力来源。尽管早在1970年就通过了清洁空气法案，但是自那以后美国的煤炭发电量还是增长了近三倍。而且在使用煤炭最多的十个州中，来自煤炭的电费比其他燃料产生的电费要便宜40%。(注：Sophie Meritet and Fabienne Salaun, “The United States Energy Policy: At a Turning Point,” in Jean~Marie Chevalier eds., The New Energy Crisis: Climate, Economics and Geopolitics (Hampshire: Palgrave Macmillan, 2009), p.174.)虽然据推测，煤炭在整个美国电力消费来源中的比重会从2011年的42%降至2040年的35%，但它在此期间依然是美国最大的发电来源。(注：U.S. Energy Information Agency, “AEO 2013 Early Release Overview,” available at: http://www.eia.gov/forecasts/aeo/er/pdf/0383er(2013).pdf.)由此可见，国内相对丰富的资源储备及其安全供应意味着煤炭在美国未来的电力需求中将继续扮演着关键角色。更为重要的是，美国能源信息局预计未来美国的电力消费总量（包括向电厂购买和现场发电）将会以年均1%的速度增长，由2009年的3745百万千瓦时上升为2035年的4880百万千瓦时。(注：U.S. Energy Information Agency, “AEO 2011 Early Release Overview,” available at: http://www.eia.gov/forecasts/aeo/pdf/0383er(2011).pdf. )因此，可以预见美国未来与能源相关的二氧化碳排放量将会维持在一个较高的水平。

　　另据美国能源信息局的研究，在经济危机背景下，美国与能源相关的二氧化碳排放量在2008年和2009年分别下降了3%和近7%。与此同时，2027年之前美国的二氧化碳排放总量将不会超过2005年的水平（5980百万公吨）。然而，从2027年至2035年，美国的二氧化碳排放量将会再增长5%，达到6315百万公吨。(注：U.S. Energy Information Agency, “AEO 2011 Early Release Overview,” available at: http://www.eia.gov/forecasts/aeo/pdf/0383er(2011).pdf.)这意味着在2005至2035年期间，美国与能源相关的二氧化碳排放将会以年均0.2%的幅度增长。同样在这一时期，由于对电力和交通燃油需求的增长会被较高的能源价格、能耗标准、各州政府的可再生能源标准、联邦政府制定的公司平均燃油经济标准等因素所抵消，美国的人均二氧化碳排放量将会以年均0.8%的幅度下降。从总体上来看，美国在未来数十年依旧会是全球主要的二氧化碳排放国，这意味着美国在全球温室气体减排中理应负有不可推卸的责任。

　　(三) 发展中国家和发达国家（集团）的双重压力

　　在国际气候谈判中，美国的气候变化政策受到了一些贫穷国家和小岛国家联盟(AOSIS)的强烈批评。由于基础设施落后，科技水平有限，贫穷国家在应对气候变化方面的脆弱性更差。如果不尽快遏止气候变化，贫穷国家将会面临国家治理能力溃败的危险，而小岛国家则会遭受海平面上升的威胁，它们当中的一些甚至会在21世纪失去80%的国土面积。基于此，小岛国家和贫穷国家对美国长期以来逃避温室气体减排责任的行为抱怨不已。

　　与此同时，美国还受到其他发达国家（集团）减排的压力。例如，作为国际环境治理中的积极领导者，欧盟不仅在区域内实行领先的环保标准，在国际层面还积极开展环境外交，倡导以多边主义方式推动各国参与应对气候变化的行动。在2001年小布什政府执意退出《京都议定书》，使得国际气候变化谈判几近陷入僵局之际，欧盟则积极运用其外交力量动员其他国家支持和加入《京都议定书》。一方面，针对加拿大和日本等国仍对《京都议定书》的执行机制持有异议的情势，欧盟、77国集团及中国在谈判中经过磋商，采取了灵活的态度，最终促使各方达成《波恩政治协议》和《马拉喀什协定》。这两个协定既帮助了发展中国家进行环境保护，又规定了碳汇的计算方法及允许使用碳汇额度的上限，使得对《京都议定书》附件I国家减排义务的规定大大弱化，也为议定书的生效提供了可能。另一方面，欧盟还以支持俄罗斯加入世界贸易组织为条件，积极推动俄罗斯批准《京都议定书》。2004年10月22日，俄罗斯国家杜马在全体会议上批准了《京都议定书》，从而为《京都议定书》的最终生效扫清了障碍。可见，欧盟在京都进程中所扮演的“领导者”角色已经给美国带来了前所未有的压力。

　　由于《京都议定书》的第一个承诺期于2012 年截止，如何构建后京都时代的国际气候制度成为当前国际社会面临的重要任务。更为重要的是，国际气候政治的博弈不仅表现为领导权之争，还表现为国家发展模式的竞争。如果美国不在全球气候治理中“有所作为”，那么有可能丧失国际社会对美国式资本主义发展模式的信心，从而削弱美国在世界上的影响力和吸引力。因此，如何夺回美国在全球气候治理中的领导权并重塑民众对本国发展模式的信心，就成为未来美国政府不可回避的课题。

　　（四）国际伦理和道义压力

　　对于气候变化问题，气候科学家可以协助我们发现气候变化的“因”和“果”，也可以帮助我们找到一些应对气候变化的方法，但人们应该如何做，这不仅是科学技术领域的课题，还是一个伦理问题。(注：钱皓：《正义、权利和责任：关于气候变化问题的伦理思考》，载《世界经济与政治》，2010年第10期，第59页。)而美国在全球气候治理中的“不作为”必将使其面临巨大的国际伦理和道义压力。

　　首先，气候变化问题上的不确定性不能成为任何国家推脱气候伦理责任的理由。在诸如气候变化这样的环境问题中，当（气候变化）科学不确定性不能就该问题对人类健康的危害和可能产生的环境后果做出明晰的预测时，伦理问题就产生了。(注：有关环境决策过程中科学与伦理关系的讨论，可参见John Lemons and Donald Brown, “The Role of Science in Sustainable Development and Environmental Decision-making,” in John Lemons and Donald Brown eds., Sustainable Development; Science, Ethics, and Public Policy,(Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1995), pp.11~35.)这是因为即使科学可以精确地描述出气候变化的危险层次，那么这里还有一个“接受性”的问题。也就是说，从科学的结论来看，气候变化的确引起了一些特定的威胁或者危险，但是在缺乏首先决定某个固定的接受标准的情况下，没有人可以预知这种威胁是否可以被普遍接受。因此，“接受性”的标准应当被看作是一个伦理问题，而非科学问题。忽略上述问题将意味着人类的健康和环境会被置于一种“合法性危险”（legitimate risk）情景之下，即决策者在潜在的环境威胁面前选择不采取行动。(注：Donald A. Brown, American Heat: Ethical Problems with the United States’ Response to Global Warming, (Boston: Rowman & Littlefield Publishers, 2002), p.138.)虽然气候变化的科学性尚存争论，但是它所引起的一些危害的确已经发生。世界各国应当采取预防性措施来预测、阻止或者将气候变化的诱因最小化，以此来减缓其负面影响。只要存在危害或者不可逆转的破坏，人类社会就不能以缺乏百分之百的科学确定性为理由来推迟采取气候治理行动。对于美国而言，上述伦理问题同样需要正视。

　　其次，国际气候正义原则要求美国理应采取有效行动应对气候变化。气候变化中的正义内容主要包括：人与自然平等相处、国际社会中的利益和义务承担要遵循普遍规范和标准。在前一个内容上，几乎没有一个国家能够完全做到人与自然的平等相处；在后一个内容上，由于国际社会的规则、规范和标准是由那些早先进入国际社会的主要大国制定的，而那些国际社会的迟来者则很难在“祖父原则”下获得公平的利益和权利。(注：国际关系中的“祖父原则”(Grandfathering Principles) 最初可追溯至第二次世界大战结束后，战胜国和后来的发达国家在重新设置国际制度时已经考虑将以“祖父原则”为基础，以制度规范认可发达国家和发展中国家在各个领域的权利差异。转引自钱皓：《正义、权利和责任：关于气候变化问题的伦理思考》，载《世界经济与政治》，2010年第10期，第63~64页。)此外，在分配排放权和非均衡性的影响方面，以美国为代表的发达国家历史上长期过量排放，而发展中国家排放较少，并且更易受到前者温室气体排放的危害。(注：Paul G. Harris, World Ethics and Climate Change: from International to Global Justice (Edinburgh: Edinburgh University Press, 2010), p.82.)因此，美国等发达国家应当在温室气体减排上做的更多，并且对那些遭受气候变化影响的弱小国家进行补偿。

　　最后，国际气候条约和规范明确规定了各类国家的权利和义务，无视他国权利和逃避自身责任将会使美国失去国际社会的道义支持。国际气候机制中的一个最为重要的原则是“共同但有区别的责任”。根据该原则，发达国家缔约方应该率先采取行动，尽最大努力减少温室气体排放。而发展中国家在得到发达国家的技术和资金支持的前提下，有责任采取一定的措施减缓或适应气候变化。这里的“共同”强调各缔约国均对生态环境链有着整体性和关联性责任，“区别”则强调了先发国家的历史责任、兼顾了后发国家的发展需要，体现了一种公平精神。(注：钱皓：《正义、权利和责任：关于气候变化问题的伦理思考》，载《世界经济与政治》，2010年第10期，第68页。)就美国而言，自20世纪50年代以来，美国排放的二氧化碳占全球总排放量的大约27%，几乎三倍于地球上的任何一个国家。每一个美国公民每年平均排放25吨的二氧化碳，比欧盟的人均排放高出二倍，大约是世界平均水平的四倍。(注：European Parliament, “United States Climate Change Policy,” available at:http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/download.do?file=19959. )对此，美国著名的环境学家唐纳德·布朗（Donald Brown）指出，“从发展中国家的视角来看，美国表现出了一种利用其政治、经济和军事力量来逃避碳减排责任的倾向，而结果是，美国在未来的气候谈判中将不得不面对发展中国家对美国立场信任的流失”。(注：Donald A. Brown, American Heat: Ethical Problems with the United States’ Response to Global Warming,(Boston: Rowman & Littlefield Publishers, 2002), p.71.)换言之，如果美国不顾国际社会的观感而践踏国际气候伦理规范，必将会给自身的道义形象带来负面影响。

结　　论

　　自20世纪90年代全球气候变化问题兴起以来，国际社会围绕如何构建有效的国际气候治理机制而展开了马拉松式的谈判和博弈。作为世界上最大的温室气体排放国之一，美国在全球气候治理中的角色无疑至为关键。虽然气候变化在生态环境、社会经济和国家安全三个维度上对美国造成了诸多负面影响，但是整体上而言，美国并没有采取与其国际地位相称的气候治理政策。本文通过深入分析美国的气候治理政策及其实践历程后发现，减排成本、国内结构、现实困境三个因素共同发挥作用，框定了美国的气候治理力度和边界，具体而言：

　　第一，在美国的“气候脆弱性”和减排成本之间，美国政府更注重成本因素。在综合权衡下，美国决策者认为进行温室气体减排有损于美国的经济利益，这是制约美国采取积极有效的气候治理政策的根本原因。

　　第二，从美国历届政府应对气候变化的国内政治博弈进程来看，美国权力高度分散的国内结构容易导致应对气候变化政策陷入不同机构部门（尤其是在国会、总统和利益集团之间）相互制衡的漩涡，进而使得行政当局很难在国内自上而下的实施该政策。例如，克林顿政府虽然签署了《京都议定书》，但迫于国会压力，并未提交参议院审议；小布什政府的气候政策则长期受制于石油利益集团的影响；奥巴马政府的气候新政能走多远，在一定程度上也取决于国会两党在财政问题上的博弈态势。可以说，权力分散式的制度设计在一定程度上会成为政府及时制定和有效实施环境/气候政策的绊脚石，这是美国的立国先驱们所始料未及的。

　　第三，美国面临着节能减排的现实困境。从能源消费状况来看，美国长期位居世界头号能源消费国位置，且煤、石油和天然气等传统能源依然占据美国的能源消费结构主流。只要短期内美国的能源消费状况得不到根本性改观、“气候友好型”技术得不到“质”的提升和“量”的普及，美国的温室气体排放量依旧会维持在较高的水平。

　　马建英：中国海洋大学法政学院讲师、海洋政治研究所副所长

（本文责任编辑：杨会军）