《美国研究》2013年第2期
美国国防开支政策与军力增长关系探究(注： 非常感谢《美国研究》匿名评审专家对本文提出的修改意见，评审专家严谨的治学态度使人受益匪浅。当然，文责自负。)
李 凌
〔内容提要〕在详细回顾第二次世界大战后美国国防开支规模与结构变化的基础上，本文对1950年代以来美国国防开支政策变化与军力增长之间的关系进行了研究。研究表明，美国军事力量的不断提升，既不是国防支出持续增长所致，也不是军兵种经费结构、国防开支有机构成比例显著变化的结果，而是国防开支使用效率的提高所致。
关键词：美国军事 国防开支政策 军力增长 规模 结构 效果
国防开支是国防部门可利用资源在货币价值量上的集中反映，国防开支政策体现着国防资源配置取向与意图，与军事力量的发展壮大有紧密关系。第二次世界大之后，美国经历数场战争，国防开支政策的内容也不断变化。但是，美国的军事实力与国家实力在半个多世纪里始终位居于世界前列。第二次世界大战以来美国国防开支政策的内容有哪些变与不变？美国国防开支政策内容与军事实力增长之间的纽带是什么？回答这些问题对于理解现阶段军事强国战略中国防开支政策的核心内容，思考我国国防开支政策的选择与转型有重要参考价值。
美国作为超级军事大国，其国防支出情况一直备受关注，对第二次世界大战后美国国防支出的研究大致可分为三个阶段。第一个阶段是冷战时期，研究目的主要是通过对美苏两国国防支出进行比较，推断美国的相对安全程度。(注：代表性文献有：CIA, A Dollar Comparison of-Soviet and U.S. Defense Activities, 1965~1975, SR 76-10053, 1976; Arthur J. Alexander, Abraham S. Becker and William E. Hoehm, The Significance of Divergent U.S.-U.S.S.R. Military Expenditure (California: RAND Corporation, 1979)。) 研究方法是比较、研究两国的国防支出规模与结构。第二个阶段是冷战结束初期，由于最大的战略敌人消失，美国的军事需求发生重大逆转，无需维持冷战期间的庞大国防支出与军队员额，因此，研究转向如何削减国防支出，裁减军队员额及国防部门雇员，如何安排军人退伍，预计国防相关工业、公司等经济组织的变化，以及所有这些变化给经济带来的影响。(注：代表性文献有：Congressional Budget Office，Implications of Additional Reductions in Spending 1991; U.S. Congress, Office of Technology Assessment, After the Cold War: Living With Lower Defense Spending (Washington, DC: U.S. Government Printing Office, 1992)。) 第三个阶段开始于1990年代末，研究主题更加多元化，包括军队转型与国防预算之间的矛盾，(注：Gary J. Schmitt, “American Primacy and the Defense Spending Crisis,” Joint Force Quarterly, Spring 1998, pp.52~56; United States General Accounting Office, Defense Conversion:Status of DOD Funding and Spending,1994; United States General Accounting Office，Defense Conversion: Slow Start Limits Spending,1994.)相对于国家安全战略与军事战略任务而言国防预算的恰当性。(注：代表性文献有：Anthony H. Cordesman, “Trends in US Defense Spending: The Size of Funding, Procurement, and Readiness Problems, 2000,” available at: http://csis.org/files/media/csis/pubs/trendsusdefense〔1〕.pdf; Anthony H. Cordesman, “The Changing Challenges of US Defense Spending An Update, 2007,” available at: http://csis.org/files/media/csis/pubs/070823_popescu_report.pdf; Anthony H. Cordesman, “The Growing Challenges in Defense Spending and the Defense Budget: An Overview, 2010, ” available at: http://csis.org/publication/growing-challenges-defense-spending-and-defense-budget-overview.) 对于国防效率的关注也逐渐增多。在微观效率方面，20世纪的研究认为，在军事采购领域引入商业竞争是提高国防开支效率的重要途径。随着军事采购的不断发展与完善，为进一步提高国防管理效率，有人主张应当在战略设计、成本核算、绩效评价三个环节上进行分权化改革。(注：Col Ralph H.Graves, “Seeking Defense Efficiency,” Acquisition Review Quarterly, Vol. 8, No.1 (Winter 2001), pp.47~60.) 在宏观效率方面，学界既有对国防支出的经济效应的研究，(注：代表性文献有：William Nordhaus, “The Problem of Excessive Military Spending in the United States,” American Economic Association Session on The Costs of War, January 8, 2005; Jeffery S. Smith, and M.H. Tuttle, “Does Defense Spending Really Promote Aggregate Output in Output in the United States?” Defence and Peace Economics, Vol. 19, No.6, December 2008，pp. 435~447; Michael P.Gerace, “US Military Expenditures and Economic Growth: Some Evidences from Sectral Methods,” Defence and Peace Economics, Vol. 13, No.1, 2002, pp.1~11; Rangan Gupta, Alain Kabundi and Emmanuel Ziramba, “The Effect of Defense Spending on US Output: a Factor Augmented Vector Autoregression Approach,”Defence and Peace Economics, Vol. 21, No.2, April 2010, pp.135~147。)也有对军事资源配置整体效率的研究。(注：〔美〕阿什力·泰利斯、乔纳斯·比亚利等著、门洪华等译：《国家实力评估》，北京·新华出版社，2002年版。)
从研究视角与研究方法来看，可以分为两大类。一是基于国家安全战略、军事战略的视角，主要分析国防支出的规模与结构。这类研究运用的相关指标包括国防预算规模、国防预算项目结构、按军事转型任务划分的国防支出结构。二是基于防务经济学的视角，主要关注国防支出的经济效率，运用计量经济学的方法进行实证分析。
本文拟从美国国防开支政策内容入手，考察国防开支政策因素与军事力量增长之间的关系。本文期望在以下两方面对已有研究成果有所推进：第一，以往的研究在分析防务支出规模、结构与效率三者对军事力量变化的影响时，往往将三者割裂开来，本文将三者并行考察，分析哪些因素主导着美国军事力量的长期增长。第二，普遍的观点认为当前美国国防预算过高，对经济构成潜在的威胁，本文将通过较全面的指标分析和对历史数据的比较，客观评价美国国防开支水平。
传统的国防开支政策研究往往聚焦于国防开支规模与结构这两个元素，希望通过规模选择与结构调整设计出最优的国防开支政策。然而，这种界定只关注了国防开支的投入环节，忽视了产出环节，更忽视了最终所产生的效果。定义上的狭隘，限制了人们从整体性高度考察和评价一个国家国防开支政策的优劣。国防开支投入本身并不是国防资源配置的目的，国防资源配置的终极目标是取得预期的军事能力。传统的国防开支政策界定恰恰将目标置于分析框架之外，不利于准确衡量一个国家国防力量的建设水平。鉴于此，笔者认为应当将国防开支政策界定为由规模、结构、效果三个维度上的若干要素组成的政策系统。进一步来讲，笔者对每个维度的变化分别给予三种基本设定：规模缩小/持平/扩张，结构恶化/不变/优化，效果下降/不变/提升。那么，理论上存在着27种国防开支政策。鉴于本文的研究主题，笔者认为以下四种国防开支政策与军事力量增长并存的可能性最大，受文章篇幅所限，其他类型的国防开支政策就不一一罗列了。
表1 国防开支政策类型
类型 | 特征 |
膨胀型国防开支政策 | 国防开支规模较大或持续而显著的增长 |
抑制型国防开支政策 | 国防开支规模较小或持续而显著的缩减 |
结构调整型国防开支政策 | 国防开支规模增长不明显，甚至下降，但出现明显的结构优化调整 |
效率型国防开支政策 | 国防开支规模与主要结构没有显著的、稳定的变化特征，但注重通过国防 |
资料来源：作者自制
衡量国防开支规模有两大类指标，一是绝对规模指标，二是相对规模指标。相对规模指标是指国防支出与其他变量的比值，如国防开支与国内生产总值的比值、与财政支出的比值等。国防开支结构可以从经费使用性质与投入军兵种领域的不同来划分。按经费使用性质，国防开支主要分为军事人员经费、维持军事活动的经费、采购经费、科研经费和军事设施建设等，而且，这些一般都直接反映在各国的国防预算案中。按军兵种来划分，目前大多数国家划分有陆、海、空等军兵种预算经费。有的国家如美国有单独的海军陆战队预算经费，中国在陆海空三军预算之外，有专门的导弹部队军种预算。参照马克思关于资本有机构成的概念，还可以定义国防开支有机构成指标，以及各军兵种的有机构成指标，即武器装备采购、科研经费之和与人员生活经费之比。
衡量国防开支配置效果有三个角度，一是军事角度，二是政治角度，三是经济角度。军事层面是体现国防开支配置效果最直接的平台，因为国防资源配置的目的就是产出军事力量。军事上，战争和非战争军事行动是检验一支军队建设水平的重要手段。除此之外，军事力量的静态对比，如主要武装力量的数量与质量也体现战斗力水平。政治上，克劳塞维茨在《战争论》中写道：“战争无非是政治通过另一种手段的继续。”(注：〔德〕克劳塞维茨著：《战争论》（第1卷）(中国人民解放军军事科学院译)，北京·解放军出版社，1984年版，第43页。) “战争的目的是要获得一个较好的和平……如果你把全部力量集中起来，不顾一切地去追求胜利，而不考虑战争的后果，那么，你必然会使自己过分地精疲力竭，并在尔后的和平中得不到好处。”(注：〔英〕巴兹尔·亨利·利德尔·哈特著：《战略论》(中国人民解放军军事科学院译)，北京·战士出版社，1981年版，第494页。) 因此，政治目的的实现优于军事目的，换言之，军事目的、军事行动取决并服从于政治目的。国防开支政策在经济层面上的效果主要体现于国防支出对产出、消费、投资、储蓄、技术进步或劳动效率的影响。在经济全球化背景下，国防支出的效果还可以表现为对本国军火贸易、军工生产的促进作用，因此，武器装备出口能力也可以作为衡量军事技术优劣、军事科研效率高低的重要指标。
篇幅所限，本文主要通过以下13个指标分析美国国防开支政策。
表2 国防开支政策分析指标
类别 |
定义 |
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国防开支 |
绝对规模 |
财政年度内国防开支的绝对水平 |
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相对规模 |
国防开支与国内生产总值之比 |
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国防开支与财政总支出之比 |
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国防开支与中央财政支出之比 |
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国防开支 |
预 |
军事人员生活经费 |
国防预算中的人员工薪、退休金、家庭住宅、医疗等支出 |
活动与维持经费 |
国防预算中的活动与维持类支出 |
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采购经费 |
国防预算中的武器装备采购支出 |
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研究经费 |
国防预算中的研究、发展、试制与鉴定支出 |
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各军兵种经费 |
国防预算中各军兵种的预算经费 |
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有机构成 |
装备采购、科研支出之和与人员经费之比 |
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国防开支 |
军事技术水平 |
在世界军事技术中的排名位次 |
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武器出口能力 |
SIPRI的武器出口趋势值 |
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战争结果 |
胜或负 |
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资料来源：作者自制
（一）国防开支规模
1980年代以前，除了在朝鲜战争与越南战争时期美国国防支出短暂激增外，美国国防支出的绝对规模总体上增长平缓。1954~1965年，美国国防开支平均名义增速为1.6%，1970~1978年，平均名义增速为3.9%。同期美国国民经济名义增速为7.3%与12.8%。(注：根据以下资料计算：军事科学院外国军事研究部：《美国国防报告》（1982财年），北京·军事科学院出版社，1982年版。)相对于世界军费支出而言，美国军费支出基本呈收缩态势。美国国防支出占美、苏、英、德、法五国总国防支出的比例从1965年的56%下降到1978年的34.6%。(注：根据以下资料计算：《国外经济资料1949~1978》，北京·中国经济出版社，1981年版。)但同期美国国内生产总值占五国的份额一直保持在41%以上，(注：根据以下资料计算：《国外经济资料1949~1978》，北京·中国经济出版社，1981年版。)相对于苏联、德国、英国与法国具有绝对优势。
里根政府时期，美国国防支出增长显著。里根任总统的最初三年，美国国防支出名义增幅达68%，他执政八年间，国防支出名义增幅达99%，(注：根据以下资料计算：军事科学院外国军事研究部：《美国国防报告》（1992财年），北京·军事科学院出版社， 1992年版。)几乎翻了一番。
随着里根时代的结束，美国又进入新一轮国防支出下降阶段，直至20世纪末。这主要是由于地缘政治的变化，以及执政总统施政纲领的变化。苏联解体及美国在1991年海湾战争中大获全胜，使美国几乎一夜之间从在多个战区面临巨大威胁过渡到根本不面临任何威胁的状态。冷战结束后，美国认为“对俄罗斯重新对美国利益构成严重威胁的任何企图，美国将拥有充分的、可能长达10年的预警时间。”(注：〔美〕弗雷德里克·W.卡根著：《寻找目标》（王春生等译），北京·军事科学出版社，2009年版，第98页。) 因此，美国进入了“战略间歇期”。实际上，1989年苏联就开始经历解体过程，与此同时，美国国防预算也开始削减。(注：〔美〕卡根著：《寻找目标》，北京·军事科学出版社，2009年版，第97页。) 在执政纲领方面，尽管老布什总统要求美国的军力结构能同时应对两场大规模地区冲突，但是国会坚持要求布什政府的防务计划必须服从于对军费进行足够削减的要求。因此，老布什执政期间，国防预算没有获得实质性增长。1992年，克林顿当选美国总统。克林顿的竞选口号是“经济才是关键”。他许诺，一旦当选，将“像一束激光那样聚焦”于经济。克林顿当选总统后任命阿斯平为国防部长。阿斯平与克林顿总统意见一致，对美国武装力量进行了削减与调整。(注：〔美〕卡根著：《寻找目标》，北京·军事科学出版社，2009年版，第101页。)
1990年代国防预算总额下滑，但是这个时期美军的军事行动并没有减少，例如美军介入波斯尼亚和科索沃战争，因此，国防预算经费不足的问题开始暴露出来。训练经费严重短缺，导致越来越多的部队不能在其常驻地进行足够的训练，训练效果低于正常水平，某些部队的战备水平已降到令人吃惊的地步。由于军人工资及其他人事问题上经费投入的不足，造成军队招募和挽留人才困难重重，空军出现飞行员大批流失的情况，各军兵种都遭遇大量高素质军官和士官离开的问题。
2001年小布什就任美国总统后，支持军事上的信息化革命以重塑美国军队。他要求美国“国防技术界利用当前相对和平的机会窗口，不仅推动军队现代化，而且超越对已部署防御系统的渐进式改进，发展国家在21世纪所需要的军事力量”。小布什建议2002年到2006年间增加200亿美元的研发预算，(注：〔美〕卡根著：《寻找目标》，北京·军事科学出版社，2009年版，第179页。)以推动美国武装力量在军事技术领域实现跨越式发展，在军事力量结构方面实现转型。2001年至2008年小布什任总统期间，美国实际国防支出年均增长速度约为8%，(注：根据斯德歌尔摩国际和平研究所数据库计算，参见：http://www.sipri.org/database/milex。)已远远超过同期国内生产总值年均2%的增长速度。(注：根据世界银行数据库计算，参见：http://data.worldbank.org。) 按固定美元计算，国防实际开支规模冷战后呈V字型发展态势，转折点恰恰在2001年。
从国防开支相对规模指标来看，在20世纪下半叶，除朝鲜、越南战争时期之外，美国国防开支占国内生产总值的比重一直在逐步下降。1951年国防开支占国内生产总值的比重为10%，朝鲜战争时期上升到13.8%，1955年又回落到朝鲜战争前的水平。1955年至1965年，美国国防开支占国内生产总值的比重从10%下降到7.6%。越南战争期间，美国国防开支占国内生产总值的比重曾一度上升到9.5%，1971年又回落至7.1%。之后的整个1970年代，美国国防开支占国内生产总值的比重持续下降，到1979年仅为4.6%。里根时期国防开支显著增长，使其占国内生产总值的比重在1986年上升到6.1%，1980~1988年间平均水平维持在5.7%。在冷战结束前的最后十年里，美国国防支出占国内生产总值的比重基本维持在5%至6%左右的水平。冷战之后，这一个指标下降幅度更为明显，1999年美国国防开支占国内生产总值的比重达到历史最低点3%。小布什任总统期间，这一指标逆转为上升态势，但始终未高于冷战时期的水平。近年来该指标维持在4%至5%之间。
根据美国国防部报告，美国国防开支占财政支出的比重，除朝鲜、越南战争时期之外，1970年代即缓慢下降，1980年代里根任时期略有上升，但最高不超过18%。国防支出占中央财政比重的变化规律与前者基本相同，在冷战最后十年里这一比例维持在22%到27%的范围内。进入21世纪后，美国国防支出占中央财政支出的比重有所上升，但不超过20%，与国防开支占国内生产总值的比例一样，均低于冷战时期的水平。(注：根据以下资料来源计算得出：军事科学院外国军事研究部：《美国国防报告》（1982、1985、1988、1992、1995、1998财年），北京·军事科学院出版社，1982年、1985年、1988年、1992年、1995年、1999年版；《美国国防预算报告（1999~2009财年）》，available at: http://comptroller.defense.gov/defbudget/fy1999/fy1999r1.pdf; http://comptroller.defense.gov/Budget2001.html; http://comptroller.defense.gov/defbudget/fy2009/Summary_Docs/FY2009_Budget_Slides.pdf.)
纵观美国国防开支规模的变化，其主导因素有以下几个：（1）战争与战争样式。战争消耗大量的财富，需要庞大的军费开支来支持军事活动，所以战事往往使国防支出激增。但是战争样式也会影响额外军费需求的规模。传统战争样式是全面作战，兵力投入大，战线长，战场面积大，耗时长，经费需求巨大，且可能影响多年的防务支出。新型信息化战争是局部作战，精确打击，兵力投入规模小，战斗日程大大缩短，虽然武器装备所需的经费规模可观，但总体而言，新型战争样式导致的额外军费需求冲击小于传统战争。（2）战略对手的实力。迄今为止，冷战时期的苏联是战后美国遇到的最强大的战略对手，是传统的对称性威胁，这一因素将冷战期间美国的国防支出相对规模推到历史高点。冷战结束后，美国国防支出的绝对规模与相对规模都进入长达10年的下滑期。进入21世纪，虽然美国确定了新的现实威胁，即“非国家行为者”、“无赖国家”等，但是这些新的战略威胁对象是非传统的、非对称的威胁，其力量与苏联不可同日而语。因此，即使国防支出的绝对额有所回升，但是相对水平仍然低于冷战时期。（3）国内政治等因素。在美国社会，民众的意愿及国会的决定对国防预算总规模具有强大的制约力。这一点突出表现为，即使战略对手苏联的威胁仍然存在，越战的久拖不决还是会导致民众反战情绪高涨，而民众反对高额军费支出的诉求，在一定程度上抑制了美国1970年代的国防支出规模。苏联解体后，美国政府也无理由继续保持高额的军费开支，克林顿政府进一步迎合民意，施政要旨定位于“回归经济”，同期军费支出的相对水平跌至历史低点。
（二）国防开支结构
1. 预算项目
第二次世界大战后，美国国防开支结构的变化大致可分为两个阶段，并以冷战结束为分界线。冷战结束前，美国武器装备采购费所占比重最大，其次是活动与维持性经费、军事人员经费与研究费用。1971年至1989年间，采购经费平均占国防总支出的30%。活动与维持性经费平均占28.3%，研究费用平均占11.2%。(注：根据以下资料计算：军事科学院外国军事研究部：根据《美国国防报告》（1982、1985、1988、1992财年），北京·军事科学院出版社，1982年、1985年、1988年、1992年版。)冷战结束后，装备采购经费迅速大幅度下降，活动与维持性经费则稳步上升。因此，从1990年开始，活动与维持性经费成为美国国防开支的第一大支出项目，其次是军事人员支出与采购经费，再次是科研经费。活动与维持性经费1992年为33%，(注：根据以下资料计算：军事科学院外国军事研究部：根据《美国国防报告》（1992财年），北京·军事科学院出版社， 1992年版。)2004年上升到40%，近年来基本维持在40%的水平上。(注：根据以下资料计算：《美国国防预算（1999~2009财年）》，available at: http://comptroller.defense.gov/defbudget/fy1999/fy1999r1.pdf; http://comptroller.defense.gov/Budget2001.html; http://comptroller.defense.gov/defbudget/fy2009/Summary_Docs/FY2009_Budget_Slides.pdf.)军事人员支出1991年为30.4%，(注：根据以下资料计算：军事科学院外国军事研究部：根据《美国国防报告》（1992财年），北京·军事科学院出版社， 1992年版。)2011财年该项目预算减少至22.5%。采购经费在冷战后的第一个十年里经历了明显的下滑，从1990年的27.8%下降至1996年的16.7%。1997年之后缓慢上升，2011财年该项目占总预算的25%。科研经费所占比重在1991年至2006年间平均占国防开支的14%。(注：根据以下资料计算：《美国国防预算（1999~2009财年）》，available at: http://comptroller.defense.gov/defbudget/fy1999/fy1999r1.pdf; http://comptroller.defense.gov/Budget2001.html; http://comptroller.defense.gov/defbudget/fy2009/Summary_Docs/FY2009_Budget_Slides.pdf.)
冷战结束前后武器装备采购比重的显著变化，与国防开支的相对规模变化有一定关系。1970年代，国会极力限制国防支出水平，美国国防预算持续萎缩，导致国防采购计划被压缩，采购支出下调是被动性的。而冷战结束后，由于苏联对美国的军事威胁瞬间结束，美国军队武器装备的采购需求直线下降，这时的采购支出下调是主动性的，导致国防开支总需求下降。
分析美国长达40年的国防开支结构，还可以看出活动与维持性经费的重要性。尤其是冷战结束后，该项目预算所占比重稳定增长，取代武器装备采购，成为国防预算中的第一大支出类别。
最后也是最重要的发现是，无论在冷战期间还是冷战结束后的20多年时间里，唯一趋势不变的是科学研究经费。即使是在1970年代国防开支总规模相对下降时，研发费用的下降也是最微不足道的。美国军事技术能长期独占鳌头，与研发费用不受国际格局变迁、政治家偏好、国防开支规模大小的影响而保持稳定增长的趋势密不可分。
2.军兵种预算
美国陆海空三军预算经费的规律是，各军种经费占国防开支的比例基本稳定，同时海军与空军所用经费超过陆军。总的说来，陆军占国防总开支的23%至27%，海军与空军分别占30%左右。(注：根据以下资料计算得出：军事科学院外国军事研究部：《美国国防报告》（1982、1985、1988、1992、1995、1998财年），北京·军事科学院出版社，1982年、1985年、1988年、1992年、1995年、1999年版；《美国国防预算（1999~2009财年）》，available at: http://comptroller.defense.gov/defbudget/fy1999/fy1999r1.pdf; http://comptroller.defense.gov/Budget2001.html; http://comptroller.defense.gov/defbudget/fy2009/Summary_Docs/FY2009_Budget_Slides.pdf.国防预算额度除了包含陆海空三军预算外，还包括国防部各局、部长办公厅、参谋长联席会议等范围的预算经费，因此，陆海空预算份额加总不等于1。)1991年与2004年，陆军经费比重突然显著提高，原因在于海湾战争与伊拉克战争。尤其是伊拉克战争之后，美军投入大量陆军部队进行地面作战，需要大量经费以满足人员和装备物质消耗的需求。
三军比重大体稳定与三军利益集团的彼此斗争与抗衡分不开。每年关于国防开支的辩论实际上只涉及总体预算中相当有限的部分，所做出的新调整也只占很小一部分。(注：吕德宏：《战略思想与行动》，北京·长征出版社，2008年版，第91页。)换言之，三军经费比重的历史分配格局有强大的惯性，并且一直延续下来。
海军和空军经费超过陆军，与主流军事理论、军兵种有机构成、三军文化这三个因素有关。在南北战争之后，美国本土没有经历过任何战争。第一次世界大战与第二次世界大战期间，美国主要是通过海军与空军支援境外作战，并因此跻身于世界军事强国之列。美国领土东西两侧被太平洋、大西洋包围，拥有天然的海洋战略屏障，同时也意味着美国走向世界必须先走出海洋，控制海洋。美国的马汉作为一名海军将领与历史学家，早在19世纪末就提出了海权论。受马汉的影响，美国是海权论坚定不移的践行者。第二次世界大战则奠定了空军在美国的地位。战后，在现代高技术战争中，美国利用空中力量对敌方进行战略轰炸的作战样式日益增多，作战效果也日益明显，如海湾战争、伊拉克战争、阿富汗战争，以及利比亚战争，因而空军的地位得到进一步巩固。除了三军地位差异外，三军的人员配置与武器成本的天然差异，也影响了三军的军费份额。陆军的特点是人员规模大，装备成本较低，有机构成低。海军与空军的特点恰恰相反，人员规模较小，但是舰船、飞机等装备的造价高，装备采购、维修和相关训练经费需求大，因而有机构成高。目前美军陆军军人占军人总数的35%左右，海军与空军军人仅占军人总数的26%。在2011财年国防部预算中，陆军采购经费占15%，海军与空军的采购经费占到各自军种预算经费的25%到28%，三军有机构成分别为0.36、1.14和1.13。(注：根据2011财年美国国防预算计算。) 军种文化的不同也影响着陆军与海空军预算有机构成方面的差异。无论是预算还是教育培训，陆军都重视并优先考虑人的要素。而海军与空军通常优先考虑武器系统。(注：〔美〕卡根著：《寻找目标》，北京·军事科学出版社，2009版，第15页。) 预算结构反映了军种文化，军种文化的长期性、稳定性又反过来强化了预算结构。因此，尽管陆军人员规模最庞大，但是陆军经费总额却最低。
3.有机构成
美国国防开支有机构成在1972年至1980年间平均水平为0.9，1981年至1990年间平均水平为1.27。冷战结束后，有机构成逐年下降，直到1996年有机构成降到最低点1.05，1997年后又开始缓慢上升。1997年至2006年间，美国国防开支有机构成平均水平为1.23，接近冷战结束前的最后十年，即接近于与苏联军备竞赛、意识形成争斗最激烈的年代。(注：根据以下资料相关数据计算得出：军事科学院外国军事研究部：《美国国防报告》（1982、1985、1988、1992、1995、1998财年），北京·军事科学院出版社，1982年、1985年、1988年、1992年、1995年、1999年版；《美国国防预算（1999~2009财年）》，available at: http://comptroller.defense.gov/defbudget/fy1999/fy1999r1.pdf; http://comptroller.defense.gov/Budget2001.html; http://comptroller.defense.gov/defbudget/fy2009/Summary_Docs/FY2009_Budget_Slides.pdf.)
（三）国防开支的配置效果
1.领导军事技术发展
1970年代之后，美国开始从苏联手中重新夺回军事技术优势，军事科研创新硕果累累，这些创新理念、创新技术至今仍为新军事变革的主流。(注：〔美〕卡根著：《寻找目标》，第18页。) 1972年美军的精确制导炸弹首战成功；1977年空军机载警戒与控制系统投入使用，为美军飞机提供了具有革命性的新能力； 1970年代开始研发的隐形飞机技术，在海湾战争“沙漠风暴”行动中大获成功；1970年代开始研发的高空长航时无人机，在21世纪以后多场美国对外战争中大显身手；1960至1970年代美国开始研究数据包转换技术，实际上成为当今互联网技术、信息战的基础。
美国军事技术创新的成就不仅仅表现在项目数量上，还体现在研发周期上。1970年代之后，美军在很短的时间内研制出新型飞机，从提出研发F-14战机到F-14首次交付使用，用了不到四年的时间，F-15和F-16则用了六年，F/A-18用了九年。(注：〔美〕卡根著：《寻找目标》，第22页。)而F-35的研制从国防部发出招标信息到洛克希德·马丁公司成功试制出样机，仅用了三年。
2. 稳居世界武器出口量第一
美国在军火贸易市场上的表现，更凸显了美国军事技术研发、生产的绝对优势。美国是世界上武器装备研制生产体系最完整、水平最高的国家。第二次世界大战结束以来，美国始终是世界上最大的常规武器供应商。2010年世界100家最大的军火生产企业中，有44家是美国企业，几乎占据半壁江山。1950年至2010年，美国武器出口量世界第一，占世界武器出口总量的35.8%。而且，从图5可以看出，从1950年到1990年，美国武器出口占世界的份额基本维持在30%左右，与前苏联不相上下。前苏联解体后直至2001年，俄罗斯的武器出口水平才恢复到1991年的水平，而同一时期，美国的武器出口份额急剧高涨，最高时占到世界总份额的58%。2002年之后，由于俄罗斯武器出口能力的恢复与稳定，美国的武器出口份额回落，但依然维持在30%左右，位居世界第一。(注：根据斯德歌尔摩国际和平研究所数据库中武器趋势值的统计计算。世界100家最大的军火生产企业不包括中国，available at: http://www.sipri.org/database/armstransfer.)
3. 开创新战争模式
军队在战场上的表现是一个国家军事力量最具综合性与说服力的证明。第二次世界大战结束后，美国打了许多次仗，尤其是第一次海湾战争开启了新战争时代的篇章，初次展示了信息化战争的雏形。在极短的42天时间内，美国以极其微小的伤亡代价摧毁了伊拉克的军事力量和国家政权。美军仅阵亡187人，29国参战部队共损失战机45架。伊军战亡10万以上，被俘17.5万，损失坦克3700辆、装甲车2400辆、战机400架。16个地面设施、75%的指挥通讯设施、95%的防空雷达和44个军用机场被彻底摧毁。(注：戴旭：《大空战》，北京新华出版社，2010年版，第23页。)
美国在海湾战争中大获全胜，不仅向世界展示了美国军事力量，而且检验了1970年代末以来美国军事创新的正确性，以及空中战役理论、军事技术、训练方式、军事力量结构与运用方式等创新的前瞻性、有效性。2003年的伊拉克战争更是一场高度信息化的战争，向世界展示了信息战的一些重要特征，并传递出这样一个信号：美军已走在信息战的前列，对手庞大的军队规模、武器装备数量根本无法弥补它在军事理论创新与技术创新上与美国的差距。
综上所述，第二次世界大战结束以后美国国防开支政策总体呈现出“两低一高”的趋势：国防开支规模小，有机构成低，国防开支的产出效果好，国防开支的配置效率高。60多年来，美国国防开支规模的平均增长速度低于经济增长速度，即使冷战结束后美国国防开支位居世界第一，21世纪以来美国的名义国防预算额逐年攀升，但是其占经济总量的份额仍然显著低于冷战时期的水平，美国国防开支有机构成比例也低于冷战时期。然而，就是在“两低化”的财力支撑下，美国军事力量的发展成就却令人瞩目，换言之，有限的国防投入的使用效果却极佳。从这些内容变迁可以推断，美国从1970年代开始逐步从膨胀型国防开支政策转向了效率型国防开支政策，而且获得了成功。
表3 美国国防开支政策内容与类型变迁
项目 |
20世纪 |
21世纪 |
21世纪与20世纪 |
|||
50～60年代 |
70年代 |
80年代 |
90年代 |
|||
绝对规模 |
上升 |
下降 |
上升 |
下降 |
上升 |
－ |
相对规模 |
下降 |
下降 |
上升 |
下降 |
上升 |
低 |
有机构成 |
－ |
上升 |
下降 |
下降 |
缓升 |
低 |
效果 |
一般 |
改善 |
改善 |
显著好 |
显著好 |
上升 |
军事力量 |
与苏联不分上下 |
领先 |
领先 |
遥遥领先 |
遥遥领先 |
显著提升 |
国防开支政策类型 |
膨胀型 |
效率型 |
||||
注：－ 表示缺乏以不变美元计算的国防支出数据，无法比较。
资料来源：作者自制
研究表明，第二次世界大战后美国国防支出的绝对水平、相对规模，以及有机构成，都没有出现持续、显著的增长。恰恰相反，相关指标值起伏不定，目前国防支出的相对规模和有机构成仍显著低于冷战时期。但是，自1970年代之后，国防支出的配置效果持续改善，尤其在近20年里，这种改善显现出惊人的军事竞争力。笔者认为，美国不断增强的军事能力，尤其是1970年代之后美国军力占据独一无二的优势，其主要原因是美国成功地实现了由膨胀型向效率型国防开支政策的转变。以“两低一高”为特征的效率型国防开支政策（相对规模水平低，有机构成低，效率高），不仅使美国获得军事上的绝对优势地位，而且在经济上维持着军工企业长期的出口优势，对经济增长产生了正面作用。
效率型国防开支政策之所以能在军事与经济两个方面对美国国力产生正面提升作用，关键是因为它催生了许多新的军事技术。这对现代经济，尤其是发达国家具有重要意义。因为在经济全球化背景下，发达国家没有劳动力成本优势，其经济增长主要靠不断的技术进步、生产率的持续提高及制度的完善。而从人类社会发展的历史来看，无论是冷兵器、热兵器、核武器还是信息化战争时代，军事需求拉动的军事科研往往最具开拓性，能推动整个社会的技术进步，提高生产率，为国民经济创造出新的经济增长点。
李凌：军事经济学院军队财务系副教授
（本文责任编辑：卢宁）