《美国研究》2013年第3期

美国技术移民与人才引进机制研究(注:感谢《美国研究》匿名评审专家和编辑提出的修改意见, 文中不当之处由笔者本人承担责任。)

姬 虹   

  〔内容提要〕美国是世界上头号人才引进大国。它通过制定相关的移民法律和政策,为人才引进铺平了道路。在法律和政策实施的过程中,大量引进的高素质科技人才为美国保持其强大的科技竞争力起到了巨大的作用。与此同时,发展中国家则经历了前所未有的人才流失。近年来这种状况发生了变化,美国开始遭遇“人才逆向流动”。这引起了全美上下的反思。

  关键词:美国社会 移民政策 技术移民 人才引进 人才流失

   美国是移民国家,绝大多数人是移民或移民的后裔。从美国立国至今,外来移民对美国的贡献不可否认。外来移民中的科技人才充实了美国的科技队伍,对美国保持其强大的科技竞争力起到了巨大的作用。纵观美国的移民制度以家庭团聚为主要原则,但其中的实用主义因素,即接纳移民时强调其才能的一面也是贯穿始终。在进入全球化时代、人才竞争白热化的今天,这一点表现得尤为突出。美国通过什么政策网罗人才?这种政策对美国和移民祖籍国(往往是发展中国家,如中国)产生了什么影响?这是本文试图探讨的问题。近年来,美国出现了“人才逆向流动”,即以华裔新移民纷纷回国创业发展为主要代表的人才回流。这一现象在美国社会引起了不小的反响。为何会出现这种状况?美国如何应对这种状况?本文也试图回答这些问题。

一 美国技术移民制度的成因

  美国崛起为超级大国, 其重要原因之一就是人才上的优势。可以这样说,从美国建国伊始,华盛顿、富兰克林、杰斐逊等开国元勋就认识到了“有用”的移民对美国的成长的重要性。学界对此已有深入研究,笔者在此不再赘述。(注:如梁茂信:《美国移民政策研究》,长春 瘙簚 东北师范大学出版社,1996年版。)作为人才引进的关键,美国的移民政策,包括1924年移民法和开启技术移民之门的1952年移民法的相关条款,对人才引进发挥了重要作用。20世纪90年代以来,美国加快了吸收人才的步伐,出台了一系列专门法律和相关的配套政策,吸引大批优秀的高科技人才进入美国, 其原因有以下三个方面。

  首先,美国越来越依靠外来高科技人才,尽管社会存在反对之声,但引进人才的步伐始终没有停止过。自从20世纪末以来, 有关美国是否衰落或开始走向衰落的争论不断涌现,九一一事件、金融危机、“中国崛起论”等因素更把争论推向了高潮。在这场争论中,美国的科学创新能力和综合竞争力公认为是确保美国世界霸主地位的关键之一,而科学创新能力和综合竞争力的保持又与人才关系密切。2005年,美国媒体人杰弗里·卡尔文(Geoffrey Colvin)在《财富》杂志发表《措手不及的美国》(America Isn't Ready )一文。(注:Geoffrey Colvin, “America Isn't Ready, ” Fortune,July 25, 2005,available at http://money.cnn.com/magazines/fortune/fortune_archive/2005/07/25/8266603/index.htm.)他认为美国当前缺乏竞争力的原因之一,是美国没有建立人才资本。换句话说,就是美国在培养人才,尤其是科学工程类人才方面遇到了问题,而在当今世界,“科学技术是推动经济发展的根本动力”,没有领先的科技,就没有领先的经济。“美国经济得以维持优势的关键因素在于吸纳了世纪上最优秀的人才,现行的移民法对家庭团聚的重视远胜于对人才、智力和资历的重视。如果今天爱因斯坦想移民美国,因为在美国没有亲戚,他也不得不排在数千个有亲戚而没有知识的体力工人后边”。(注:Geoffrey Colvin, “America Isn't Ready.” )卡尔文在文中借用了硅谷风险投资家约翰·多尔(John Doerr)的话:“在每一个在美国大学拿到博士学位的外国学生的学位证书后面钉上一张绿卡(即永久居留许可证)”,(注:Geoffrey Colvin, “America Isn't Ready.” )以此来留住高科技人才。无独有偶,哈佛大学经济学家理查德·弗里曼(Richard B. Freeman)也指出,美国在理工科领域的人才优势将不复存在。他用数据表明,美国保持了约半个世纪的理工科人才优势正在丧失,其主导地位正受到一些欧洲国家和中国、印度等发展中国家的挑战。第二次世界大战以来,美国一直在科技上占有领先地位。虽然美国只有约占全球5%的人口,但美国雇佣了全球1/3的理工科研究人员,美国的科技研发人员的数量占全球的40%,全球35%的理工科论文在美国发表。而如今,这些优势已不复存在。2000年,美国获得大学学士学位的毕业生中,只有17%的比例属于科学和工程技术学科,而同年的全球平均值是27%,中国的这一比例则高达52%。至于与先进科学研究相关的博士生培养,美国面临的形势更为严峻。2001年,欧盟国家授予的科学和工程技术学科博士学位比美国多出40%。报告估计,到2010年,这个数字将超过美国近一倍。(注:Richard B. Freeman,“Does Globalization of the Scientific/Engineering Workforce Threaten U.S. Economic Leadership?” NBER Working Paper, No.11457, June 2005, available at : http://www.nber.org/papers/w11457.)

  出于在人才问题上的忧患意识甚至危机感, 美国采取了一系列人才引进措施,以推进国内的人才培养,同时为进一步引进海外人才造势。事实上,海外高素质的移民已经在美国科技领域发挥着重要作用。

  (一) 在科学和工程学领域,年龄25岁以上的人群中拥有学士或学士以上学位者,外国出生的比率高于本土出生的,分别为46%和33%,在具体学科也是如此。

  (二)外来移民拥有的学历越来越高。根据美国人口普查局2004年的数据,在拥有学位方面,近期进入的移民比以往的移民有了较大的提高,如1970年前有学士学位的移民只有12.7%, 2000年至2004年上升为22.2%。(注:Neeraj Kaushal and Michael Fix, “The Contributions of High-Skilled Immigrants, ” July 2006, available at : http://www.migrationpolicy.org/ITFIAF/TF16_Kaushal.pdf.)

  (三)美国的高科技领域越来越倚靠外来移民, 尤其是在计算机(占该行业高技术人群之百分比为22.3%)、大气物理(25.9%)、化学(24.8%)、医学(44.4%)、核技术(22.1%)、生物(16.3%)领域。(注:Neeraj Kaushal and Michael Fix, “The Contributions of High-Skilled Immigrants.”)根据2009年的数据,美国专利申请者中有1/4是移民,14%的美国专利持有者是印度裔和华裔科学家。(注:Demetrios G. Papademetriou and Madeleine Sumption, “ The Role of Immigration in Fostering Competitiveness in the United States,” May 2011, available at : http://www.migrationpolicy.org/pubs/competitiveness-US.pdf.)

  尽管美国已意识到“移民毕竟不能替代本土出生的人才”,“移民也无力单打独斗地解决美国面临的经济问题”,(注:Neeraj Kaushal and Michael Fix, “The Contributions of High-Skilled Immigrants.”)美国过分依赖外国科学和工程人才,以推进经济和科学的发展,是相当危险的。(注:Richard B. Freeman, “Does Globalization of the Scientific/Engineering Workforce Threaten U.S. Economic Leadership? ”)但实际情况是,美国本土出生的人越来越远离科学和工程学领域,原因之一是这些专业的学制长。理工科博士需要七至八年才能完成学业,有些专业(如生命科学)还要继续三至四年的博士后研究。这样一来,到了30岁还未能真正进入职场。从薪酬看,这些专业的学生毕业后的收入远低于法学院和医学院的毕业生。2010年美国管理类的中位数薪酬(the median earnings)是5.8875万美元, 其中经理职位的薪酬是9.0958万美元;上述专业人员的中位数薪酬是4.6891万美元,其中计算机工程师是6.7967万美元,生物、物理和社会科学是5.5083万美元;法律行业中位数薪酬是6.7141万美元,其中律师、法官是10.0555万美元;医疗卫生领域中位数薪酬是5.1226万美元,医生是13.0792万美元。(注:U.S. Census Bureau, Current Population Survey, 2011 Annual Social and Economic Supplement,available at : http://www.census.gov/hhes/www/cpstables/032011/perinc/toc.htm.)

  因此,只有借助外力,采取“开放”政策,吸引全球第一流人才,才能在知识经济时代保持强有力的竞争优势。(注:Thomas L. Friedman, “The Open-Door Bailout, ” The New York Time, Feb. 10, 2009,available at : http://www.nytimes.com/2009/02/11/opinion/11friedman.html.)这是美国制定技术移民法的主要出发点。

  其次,美国的老龄化也是美国引进技术移民的动因之一。目前美国人的中位数年龄(the median age)是37.2岁,“婴儿潮”(baby boomer,出生于1946年至1965年)一代逐渐进入退休状态。这个群体人数庞大,约有7600万人,且基本是白人。有人做过计算,从2011年1月1日起,每天将有1万名婴儿潮时期出生的人进入65岁,这个现象将持续19年。美国人口老龄化对劳动力市场的影响不可小觑。越来越多在漫长职业生涯中积累了丰富经验的人的退休,不仅造成劳动力供给下降,还会带来技术工人短缺等隐患。

  “婴儿潮”一代是比较独特的一代。他们从小接受良好的教育,整体受教育程度很高,长大之后在美国诸多领域挑大梁。 第二次世界大战期间和战后,美国出台的一系列措施促进了美国中等教育和高等教育的迅速发展,(注:如1944年发布的《退伍军人安置法》(G. I. Bill)鼓励退伍军人进入高等学校学习,1958年发布的《国防教育法》(The National Defense Education Act)强调教育对国家安全的重要性等。)使得“婴儿潮”一代比以前任何一代人的受教育程度都高。此外,20世纪60年代以来的妇女平权运动使美国妇女的状况有了很大的改善,受教育程度有了较大的提高。节育措施的广泛使用则导致美国的生育率降低,外出工作的职业妇女越来越多。这些都是“婴儿潮”一代的特点。目前“婴儿潮”一代占美国全国成人人口的34%,占美国劳动力市场的38%。到2029年,目前劳动力市场中44%的人将退休,这意味着届时“婴儿潮”一代中将有6200万人处于退休状态,而后续的劳动力增长缓慢,源源不断的移民潮可以补充一部分劳动力的缺口,但劳动力不足仍将是个问题。另外,更为严重的是,婴儿潮一代的子女“X一代”(出生于1964~1980年)不仅人数少——约有5100万人,而且在受教育程度方面也没有太大的改善。2009年,拥有学士学位的美国人中, 45~64岁年龄段的占28.6%, 25~34岁年龄段的占30.9%。(注:Camille L. Ryan and Julie Siebens, “ Educational Attainment in the United States: 2009,” Current Population Reports, Issued February 2012,available at: http://www.census.gov/prod/2012pubs/p20-566.pdf.)当“婴儿潮”一代大批退出工作岗位时,对将要进入社会的年轻一代尤其是努力寻找工作的失业者来说,大批工作岗位的空缺无疑是好消息。但新的工作岗位在不同领域需要不同的技能。 到2018年,美国将有4680万个空缺工作岗位,其中3300万个是因退休而空出来的。在这4680万个工作岗位中,63%的岗位需要至少受过大学教育的人胜任,只有36%的岗位只要求高中学历。(注:Anthony P. Carnevale, Carnevalenicole Smith and Jeff Strohl, “Help Wanted: Projections of Jobs and Education Requirement Thorough 2018,” June 2010, available at: http://www9.georgetown.edu/grad/gppi/hpi/cew/pdfs/FullReport.pdf.)在现行体制下,到2018年,美国将有300万要求大学学历的工作岗位空缺,而解决这一问题的办法之一就是引进外来人才。(注:Anthony P. Carnevale, Carnevalenicole Smith and Jeff Strohl, “Help Wanted: Projections of Jobs and Education Requirement Thorough 2018.”)

  最后,美国加快人才引进步伐的另一个原因,是与其他国家争夺人才,因为以欧盟国家为代表的发达国家掀起了新一轮的人才大战。

  与美国不同,加拿大(1967年)、澳大利亚(1989年)、新西兰(1991年)、英国(2001年)已先后实行移民计分制(points systems)。尽管各国计分的标准和内容不太一样,但其本质是一样的,都是“从短期和长期来看对经济和劳动力市场有利的政策”。(注:Demetrios G. Papademetriou, “Selecting Economic Stream Immigrants through Points Systems,” May 2007, available at: http://www.migrationinformation.org/feature/display.cfm?ID=602.)这些政策注重学历、职业、技能、语言、年龄等个人素质,同时其他因素也被纳入计分标准,如是否已经得到工作聘任,以前和预期的工资收入,是否在移居国学习或工作过,是否有亲戚在本国,是否有创业能力等。(注:Demetrios G. Papademetriou, “Selecting Economic Stream Immigrants through Points Systems.” )在2007年的美国移民法大讨论中,曾有人提出用积分制代替亲属优先制,积分50%根据工作情况、25%根据教育、15%根据英语能力和10%根据家庭关系。这个提议在当时备受争议,因为亲属优先是为1965年的移民法所肯定的,如果实施积分制,就意味着美国移民制度将发生重大改变。最后该提议不了了之。

  长期以来,欧盟一直认为,在人才争夺中欧盟已经落后于美国、加拿大、澳大利亚等国。仅美国一个国家就接受了全球55%的高技术移民,而欧盟只接受了5.5%。 (注:潘兴明等著:《移民问题的国际比较研究》,上海 瘙簚上海人民出版社,2011年版,第59页。)因此,2009年5月25日,欧盟理事会通过了《欧盟蓝卡法案》( the EU Blue Card),(注:蓝卡计划规定申请者必须完成高等教育,有起码三年的工作经验,有工作合同,不低于规定的薪水标准,该岗位无法由欧盟公民补缺,30岁以下的青年申请者可获优待。)推出与美国“绿卡”相似的蓝卡计划,旨在吸引高科技人才进入欧盟各国。尽管欧盟要真正实施蓝卡计划还有一定的困难,该计划并不能替代成员国的移民政策,其前景还有待观察,但该举措还是在美国引起反响。许多美国人认为,欧盟在积极地引进高技能人才,为人才铺红地毯,而美国则向有用人才关上了大门。甲骨文公司副总裁罗伯特·霍夫曼(Robert Hoffman)的言论就很有代表性,他说:“它们是在发出信息,它们正在咄咄逼人地在全球范围捕捉它们需要的专业人才” 。(注:Nicholas Wapshott,“ Alarm Rises Over European Bid To Woo U.S. Workers,” The New York Sun, October 29, 2007,available at :http://www.nysun.com/national/alarm-rises-over-european-bid-to-woo-us-workers/65425/.)此外,欧盟各成员国也相继推出了相关的国内政策。从2011年英国推出的“英才移民”(Exceptional Talent Scheme)政策,到法国推出的《优秀人才居留证》,都是为了留住各领域的杰出人才。

  综上所述, 由于面临经济全球化下日益白热化的人才竞争,国际间人口流动频繁,国内人口老龄化,高科技人才严重不足,美国加大了吸引高素质人才的步伐,采取了一系列措施。

二 美国技术移民制度的内容

  所谓技术移民,一般指拥有大学及以上学历的移民。美国的技术移民制度分为两部分,一是移民法,二是相关政策。第二次世界大战以来,美国多次调整移民法。有关技术类移民条款的确立和改善,使高素质人才可以通过移民的途径进入美国,从而为人才引进提供了保障。政策方面,美国推出了H-1B等办法,用非移民签证的方式吸纳人才。这是对技术类移民的一个有效的补充和缓解,解决了国内对高素质人才的需求。本文下面分别就这两部分加以论述。

  (一)从《麦卡伦-沃尔特法》到《1990年移民法》,美国逐步确立并完善了技术移民制度,用法律的形式保障了人才引进的机制。

  美国在很长一段时间里对移民采取自由态度,这使得美国成为移民之国和世界移民的目的地。据统计,1815年至1924年,欧洲约有5500万人离开祖国前往“新世界”(如阿根廷、澳大利亚、新西兰、巴西和美国),美国接收了其中的大部分人。19世纪末20世纪初,美国经历新工业革命,向世界经济强国迈进,大量外来移民的到来为美国展开和完成新工业革命提供了非常有利的条件,基本解决了劳动力不足的问题。他们在美国从事一些美国本土出生的人不愿干的工作, 正如当时的一首移民歌曲所描述的:“我是外来移民……我为屠宰业和肉类包装业提供85%的劳动力。我承担烟煤矿7/10的劳动力。我承担羊毛厂劳动的78%。我提供棉纺厂9/10的劳动。我制作全部服装的19/20。我制作鞋子的50%”。(注:刘绪贻、杨生茂总主编:《美国通史》第4卷,北京·人民出版社,2002年版,第212页。)从整体上看,虽然这个时期移民美国的人文化水平不高,但其中一部分人(如67%的犹太人)是熟练工人,带来了欧洲的先进技术。一些著名的发明家如电话发明家亚历山大瘙簚贝尔(Alexander Graham Bell)和电报之父萨缪尔 瘙簚莫尔斯(Samuel Finley Breese Morse)等人也是移民或移民的后裔。此外,亚洲的中国、日本和菲律宾等国移民带来了农业和园艺技术,意大利移民则在煤气、电力、自来水等市政建设技术方面功不可没。

  尽管没有相应的引进人才的制度,但这种“自由”式的移民潮确实给美国带来了各种层次的人才。1924年,美国通过新的移民法,开始实行移民限额制度,即按照民族来源确定移民人数。该移民法除了对人数的限额外,还确立了“移入的优先权”。 这是美国技术移民制度的最初表述。有学者认为:“这项条款明确了美国所欢迎的主要对象”,“但不足的是国会没有把拥有专业技术和突出才能的移民包括进去,忽视了美国的工业和科学技术发展对外来移民专业技术的需求。”(注:梁茂信:《美国移民政策研究》,第242页。)可以说,真正开启美国技术移民制度的是1952年的《麦卡伦-沃尔特法》。

  1952年的移民法(The Immigration and Nationality Act of 1952)通常被称为《麦卡伦-沃尔特法》(The McCarran-Walter Act)。从本质上看,该法延续了1924年法案中有关移民限额的分配原则和标准,基本倾向是阻碍和限制外来移民,而且在冷战的氛围下,加强了政治甄别的内容,充满着反共的色彩。该法一个突出的特点就是强调对移民的选择性。该法的提案人之一沃尔特议员(Francis E. Walter)明确地说,“此法终止了旧法的‘先来先吃’的原则,……我们为有特别技能和经验的移民保留了50%的限额。美国缺哪种人才,就优先考虑哪种人才。”(注:转引自邓蜀生:《世代悲欢“美国梦”》,北京·中国社会科学出版社,2001年版,第47页。)也就是说,“我们选择外侨,而不是让外侨选择美国”。(注:Marion T. Bennett, “The Immigration and Nationality (McCarran-Walter) Act of 1952, as Amended to 1965, ” Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 367, The New Immigration (Sep., 1966), pp.127~136, available at: http://www.jstor.org/stable/1034850.)

  1952年的移民法在历史上第一次将技术移民在总限额中的比例提高到前所未有的50%,而且提出了限额优先(quota preference) 的概念, 并明确规定这些人是受过高等教育、拥有美国急需的专业技术和突出才能的移民。(注:梁茂信:《美国移民政策研究》,第277页。)这标志着美国技术移民政策走向制度化。其原因主要是冷战背景下,美苏争霸,争夺人才成为美国的国家利益。技术类移民为美国的科技发展做出了巨大的贡献,该法实施后,立见成效。1961年,外来人口占美国总人口的5%,但在国家科学院成员中移民的比例是24%。到1964年为止,在43名诺贝尔物理和化学奖获得者中,有16人出生在外国;28位医学奖获得者中有8位在外国出生。1950年,只有5%的医生执照是给予移民的,1961年则升至18%。(注:Leomard Dinnerstein and David Reimers, Ethnic Americans, A History of Immigration (New York:Columbia University Press, 1999), Fourth Edition, p.109.)《麦卡伦-沃尔特法》尽管被当时的人们所诟病,杜鲁门总统也行使了否决权,但它将技术类移民条款作为永久性的条款确立了下来,标志着美国移民政策走向制度化。

  1965年,美国国会通过《1965年移民和国籍法修正案》(The 1965 Amendments to the Immigration and Nationality Act,以下简称1965年移民法), 也称《哈特-塞勒法 》(The Hart-Celler Act)。该法废除了民族配额,代之以国籍分配原则,确立了申请移民签证时的5个优先权,以保障家庭团聚并吸收有才能和技术的外国人,同时规定东半球国家每年的移民总数为17万,每个国家不得超过2万,西半球每年的移民总数是12万。此外,该法规定美国公民的配偶和子女以及21岁以上美国公民之父母移民美国不受数量限制。1968年该法开始实施,以后又多次修改,对美国社会产生了深刻的影响。

  如果仅从技术移民制度看,这里有三点比较突出:

  1.技术类移民的限额比例从《麦卡伦-沃尔特法》的50%减少至20%,份额降低,职业优先权让位于家庭团聚权(见表1)。

  实际变化是,尽管比例下降了, 但在有工作的移民中,专业人士尤其是亚洲移民的比例上升了,如1961年至1965年,亚洲移民中专业技术人员占有工作移民人数的比例是29.5%,1969年至1972年这一比例上升为62.2%。(注:Charles B. Keely, “ Effects of U. S. Immigration Law on Manpower Characteristics of Immigrants,” Demography, Vol. 12, No. 2 (May, 1975), pp.179~191, available at: http://www.jstor.org/stable/2060759.)这得益于此次移民法中身份调整的相关规定。

1  1952年移民法与1965年移民法条款比较


优先次序

          1952

         1965

第一优先

拥有美国急需的高技能移民及其配偶子女,

美国公民的未婚子女

50%,及第二第三优先的剩余名额,(下同)

不超过20%

第二优先

21岁以上美国公民的父母和美国公民的未婚子女

具有美国永久居留权的合法侨民的配偶及未婚子女

30%,及第一第三优先的剩余

20%及第一优先的剩余

第三优先

具有美国永久居留权的合法侨民的配偶和未婚子女

专业技术人员及具有突出才能的科学家和艺术家

20%,及第一第二优先的剩余

不超过10%

第四优先

美国公民的兄弟姐妹、已婚子女以及同行的配偶和未婚子女

美国公民的已婚子女

前3项剩余的50%

10%及前3项的剩余

第五优先

 

美国公民的兄弟姐妹

 

24%, 及前4项的剩余

第六优先

 

美国缺乏的熟练工人和非熟练工人
不超过10%

第七优先

 

有条件进入的外籍人或调整身份的难民

 

不超过6%

非优先限额

没有资格申请限额资格移民的人,
第一第二第三优先剩余的50%,及第四优先剩余

没有资格申请限额资格移民的人
上述限额的剩余。

   资料来源: 梁茂信:《美国移民政策研究》,东北师范大学出版社,1996年版, 第278页和299页;Charles B. Keely, “Effects of U. S. Immigration Law on Manpower Characteristics of Immigrants,” Demography, Vol. 12, No. 2 (May, 1975), pp. 179~191, available at : http://www.jstor.org/stable/2060759.

 

  2.身份调整制度的建立(adjust status)。持非移民签证进入美国(如F类学生、J类访问学者)后调整为技术类移民签证,持家庭团聚类签证则转化为技术类移民签证,这直接导致了移民中专业人士比例的上升。譬如,1967年的7913名技术移民中有近一半(48%)是调整身份的外国留学生,当时89%的台湾留学生、80%的韩国留学生、78%的印度留学生和71%的伊朗留学生选择了毕业后留在美国。(注:Judith A. Fortney, “ International Migration of Professionals, ” Population Studies, Vol. 24, No. 2 (Jul., 1970), pp.217~232, available at: http://www.jstor.org/stable/2172655.)在1978财年的 8968位专业技术移民中,2091名第三优先类移民是新入境的,3181人是调整身份的;736名第六优类移民是新入境的, 2968人是调整身份的, (注:Barry R. Chiswick, “An Alternative Approach to Immigration Policy: Rationing by Skill, ” Population Research and Policy Review, Vol. 2, No. 1 (Feb., 1983), pp.21~33, available at: http://www.jstor.org/stable/40229860.)两类移民之所以都是后者人数超过前者,原因是取得劳工证必须要有雇主的协助,已经在美国国内的人于是占了优势。

  3.确立入境劳工证制度。1965年的移民法规定技术类移民(第三优先和第六优先)入境前必须由劳工部部长签发劳工证(Labor Certification),也就是就业许可证。签发前,必须证明此项工作确实没有美国本地人愿意或可以承担,而且该移民承担该工作也不会造成从事此项工作的美国本地人失业和工资降低。劳工证制度的引入,对技术移民产生了一定的限制。

  总之,1965年颁布的移民法作为技术移民制度发展过程中的重要一环,对美国人才引进起到了很重要的作用,补充了高端人才的不足,节省了大量教育经费。有学者做过这样的推测,以1967年移民中的医生(包括牙医)为例,当年移民3557人。如果保守估计,培养一名医生要花2万美元,那么仅此一年外国就给美国“贡献”了7000万美元。(注:Judith A. Fortney, “International Migration of Professionals.”)美国得到的好处是不言而喻的。

  1990年10月27日,美国国会通过新的移民法,同年11月29日老布什总统签署了该法案。1990年的移民法对1965年的移民法的某些条款做了调整,比较突出的调整包括:

  1.提高每年入境移民的最高限额,每年总数为70万人,三年一审核。

  2.重新调整家庭团聚类移民和技术类移民的人数分配,在70万人中46.5人万人为家庭团聚类移民,14万为技术类移民。同时,技术类限额优先权有以下五个优先条款(详见表2)。

2 1965年移民法与1990年移民法有关技术移民条款比较

  优先次序

1965年

1990年

第一优先

有突出才能的杰出科学家、研究者、跨国公司高级管理人员,人数4万

第二优先

有特殊才能和高学历的专业人士,人数4万

第三优先

专业技术人员及具有突出才能的科学家和艺术家,不超过10%

技术工人、专业人员和其他劳工,人数4万,其中非技术工人人数不超过1万

第四优先

特殊移民,如宗教人士,人数1万

第五优先

投资移民,人数1万

第六优先

美国缺乏的熟练工人和非熟练工人,不超过10%

  资料来源:Brian Adler and Beth Jarrett, “Who Wins and Who Loses under the Immigration Act of 1990?” The University of Miami Inter-American Law Review, Vol. 23, No. 3 (Spring-Summer, 1992), pp.789~822, available at: http://www. jstor.org/stable/40176297.

  从上表可知,技术类移民条款不仅和家庭团聚条款区分开来了,而且更加细化,区分为高端杰出人才、技术工人、非技术工人等若干类。从人数与比例看,技术类移民较之前的每年5.4万上升到14万人(当然全体移民总数也相应提高了)。从技术类移民人数分配上可以看出,美国不欢迎甚至限制低端工人,将其名额从过去的2.7万人下调到1万人, 这也是国会通过此法案的初衷。该法案的发起人之一辛普森参议员(Alan Simpson) 称,“向来自世界各地的有技能的移民大敞前门”,(注:Brian Adler and Beth Jarrett, “Who Wins and Who Loses under the Immigration Act of 1990?”The University of Miami Inter-American Law Review, Vol. 23, No. 3 (Spring-Summer, 1992), pp.789~822, available at: http://www. jstor.org/stable/40176297. )这在第三优先中表现最为突出。技术工人指的是在某个工作岗位上至少有2年的培训和工作经验的工人,1万人的限额是封顶的,“新法律就是要让韩国的科学家比墨西哥的佣人更容易得到绿卡”。(注:Brian Adler and Beth Jarrett, “Who Wins and Who Loses under the Immigration Act of 1990?”)

  3.改革移民劳工证。《1990年移民法》(the Immigration Act of 1990)保留了劳工证的要求,但做了一些改革,如劳工部设立“劳工市场信息试点指南”(Labor Market Information Pilot Program for Employment-Based Immigrants), 在1992~1994财年调查10个职业的劳动力市场,劳工部长以此决定是否发放移民劳工证。此次改革更加从地方或地区角度考虑,例如,如果一个加州的工人可以胜任纽约某个雇主的要求,就不能认定该工作劳力缺乏,尽管该雇主在纽约无法找到能够和愿意承担这项工作的工人。另外,雇主在申请移民劳工证之前,必须向本单位工会发放或张贴有关该劳工证事宜的通知。

  1990年移民法标志着美国技术移民制度走向成熟。技术类移民条款不仅与家庭类移民条款区分开来,第一次有规定了限额数量,而且也细化了各类技术移民并且区别对待。之所以美国在此时此刻出台注重高端人才引进的政策,原因如前所述,美国在全球化进程中要与其他国家争夺高级人才。但也有学者对此颇有微词,认为该法案并没有体现美国的国家利益,因为美国不缺乏一般劳动力,而是缺乏杰出的专才,该法并没有突出这一点。另外,虽然表面上技术类移民数额提高了,但由于移民总额提高了,技术类移民占总额的比例(20%)并没有发生变化。也有研究者认为,应该根据经济状况的需求灵活设置技术类移民的数量,而不是规定每年的数量上限。至于美国历史上第一次出现的“投资移民”条款,有学者认为这是“耻辱”,开了用钱来铺平进入美国的道路的先例。(注:Vernon M. Briggs Jr., “The Immigration Act of 1990: Retreat from Reform,” Population and Environment, Vol. 13, No. 1 (Fall, 1991), pp.89~93, available at: http://www.jstor.org/stable/27503225.)上述评论反映了1990年移民法中的问题,折射出美国移民制度本身的缺陷,即移民法缺乏弹性空间,修订过程繁琐、冗长,很难跟上形势的变化,适应经济的发展。

  (二)以H-1B为代表的非移民工作签证

  技术类移民条款保障了大量美国急需的人才进入美国,但仍然不能满足美国人才市场的需求,于是美国政府又出台了对应的政策,作为引进人才的补充,这就是用非移民签证的方式,吸纳人才。技术移民可以从长远的角度满足国家对高素质人才的需求,但对于一些短期的急需人才,用颁发工作签证的方式吸引其临时入境从事短期工作,不失为一种好的办法。

  在美国众多工作签证中, 以H-1B影响最大,也最受争议。H-1B签证始于1952年移民法,针对从事专业工作的技术人员(如医生、教授、建筑师等),当时称为H-1签证。1990移民法把H-1再细化为H-1B,用于专业工作人员,允许美国公司雇佣外籍员工在美国从事临时性的工作。H-1B申请人最低必须拥有学士学位或者同等的职业经历,并且雇主必须付给外籍员工不低于当地普遍工资水平的薪水。H-1B签证最初期限为3年,在适合的条件下,还可以进一步延期3年。同时设立的H-1A签证,则用于引进注册护士。

  H-1B签证提出了职业要求和年限限制,充分体现了其“客工”(guest workers)(注:Davon M. Collins, “Toward a More Federalist Employment-Based Immigration System,” Yale Law & Policy Review, Vol. 25, No. 2 (Spring, 2007), pp.349~389, available at: http://www.jstor.org/stable/40239683.)的性质,是引进急需人才的权益之计。它主要具有以下特点:

  1.1990年移民法规定的每年H-1B签证的数量上限是6.5万个。根据1998年通过的《美国竞争和劳动力改善法》(1998 American Competitiveness and Workforce Improvement Act, ACWIA),1999年至2000年这种签证的数量上限提升到了11.5万个。2000年,国会通过了《21世纪美国竞争法》( American Competitiveness in 21st Century Act, AC-21)。该法将2001年、2002年、2003年的H-1B签证数量上限再次调整到19.5万个,同时规定,为员工申请H-1B的雇主如果是高等教育机构、非营利研究机构、政府研究机构,则不受H1-B配额的限制,随时可提出申请。2003年底,美国政府决定将2004财年的H-1B名额降回到6.5万个(沿用至今)。同时专门为在美国获得硕士或以上学位的申请人增加2万个H-1B签证名额。(注:David North, “Is There a Shortage of Skilled Foreign Workers?” August 2011, available at: http://cis.org/no-shortage-of-skilled-workerst;John Miano, “H-1B Visa Numbers,” June 2008, available at: http://www.cis.org/H1bVisaNumbers, Jeanne Batalova, “H-1B Temporary Skilled Worker Program,” Oct. 2010, available at: http://www.migrationinformation.org/USfocus/display.cfm?ID=801.)所以,目前的常规H-1B签证数量是8.5万个,在实践中的实际数量则多于8.5万个, 因为在大学或非营利性研究机构工作者不受名额的限制。

  2.H-1B签证受经济好坏的影响很大。众所周知,H-1B签证的出现和名额的增加是在20世纪90年代以后,与信息业发展紧密相连,背后推手是美国的高科技企业,尤其是像微软、谷歌这样的信息产业巨头。比尔·盖茨就曾公开说,如果他制定移民法的话,一定废止H-1B签证的数量上限。与经济联系密切导致其H-1B签证受经济影响过大。如2001年的经济衰退、2008~2009年的金融危机,都对H-1B影响很大。据统计, 2001年至2002年,美国公司提出的H-1B签证申请从34.2035万份降到21.5190万份,这主要与网络经济泡沫的破碎有关。2007年至2009年,这一数字从30.4877万份降到了24.6647万份,降了近20%,这与金融危机有关。(注:Jeanne Batalova, “H-1B Temporary Skilled Worker Program,” Oct. 2010, available at: http://www.migrationinformation.org/USfocus/display.cfm?ID=801.)通常美国移民局自4月1日起接受下一个财年(10月1日开始)的H-1B签证申请。经济好的时候,如2007年4月1日,2008财年的6.5万个名额一天告罄,而到2009年12月,2010财年的名额也没用完。(注:Jeanne Batalova, “H-1B Temporary Skilled Worker Program.”)

  3.工作领域多集中在某些行业。由于H-1B签证又被称为“高科技”签证,所以它集中在科技行业尤其是信息技术行业也就不足为奇了。以2009年移民局批准的新H-1B签证为例,微软获批1318份,英特尔获批723份,国际商业机器公司(IBM)获批695份,都在获准H-1B签证数量最多的前十大公司之列。(注:Jeanne Batalova, “H-1B Temporary Skilled Worker Program.” )计算机行业则占所有H-1B签证数量的42%。(注:Jeanne Batalova, “H-1B Temporary Skilled Worker Program,”John Miano, “The Bottom of the Pay Scale, Wages for H-1B Computer Programmers,” December 2005, available at: http://www.cis.org/PayScale-H1BWages.)

  4.获得该签证者来源国集中。2003年,印度技术移民占了H-1B签证总数的36%,位居第二的是中国大陆(9%),第三是加拿大(5%);2009年,印度为48%,中国大陆为10%,加拿大为4%。(注:Jeanne Batalova, “H-1B Temporary Skilled Worker Program,” John Miano, “The Bottom of the Pay Scale, Wages for H-1B Computer Programmers.”)

  美国还有其他类型的非移民工作签证,如发给被跨国公司调派到美国分公司或合资公司工作的跨国公司经理及行政人员的L签证。该签证要求申请人必须具有专业知识,并且至少在申请签证之前的三年连续为同一雇主或相关公司工作。该签证没有名额限制。O、P或Q签证适合计划赴美演出、教学、指导或参加文化交流的具有特殊技能的演艺人员或技术工人。在所有工作签证中,只有H-1B的争议最大,从它设立至今,在是否增加H-1B签证名额的问题上一直有着不同意见。高新科技公司都强烈地表示需要更多的签证名额来弥补雇员的短缺,据说谷歌用在引进人才上的费用每年达2千万美元,包括游说国会、律师费等费用。微软尽管没有披露过相关费用,但只多不少,仅仅其内部一个负责移民事务的班子就有20位律师和职员。(注:“Tech Recruiting Clashes With Immigration Rules, ” The New York Times, April 12, 2009,available at:
http://www.nytimes.com/2009/04/12/business/12immig.html.)
与此同时,社会上也存在反对之声,认为H-1B是有害的,为美国引进了大量的廉价劳动力,损害了美国员工的实际利益,排挤了本地员工,压低了他们的工资。自1999年以来,计算机行业中的H-1B签证持有者占了该行业新增工作岗位的87%。(注:John Miano, “H-1B Visa Number.”)还有学者认为,一些信息产业巨头公司用H-1B、L-1签证培训外包公司的员工,损害了美国的国家利益,(注:“Do We Need Foreign Technology Workers?” The New York Times, April 8, 2009. available at:http://roomfordebate.blogs.nytimes.com/2009/04/08/do-we-need-foreign-technology-workers/.)而那些H-1B签证的持有者则是受害者,雇用他们的公司压低付给他们的工资,他们实际上是在“美国的信息产业血汗工厂工作”。(注:Ron Hira, “Bridge to Immigration or Cheap Temporary Labor? the H-1B & L-1 Visa Programs Are a Source of Both, ” Feb. 17, 2010, available at: http:// www.epi.org/publication/bp257/.)这些人甚至呼吁彻底废除H-1B签证。不管争议如何,H-1B签证的设立无疑缓解了美国在高科技领域的“用工荒”。

三  对美国技术移民制度的评估

  从上面的分析可以看出,美国的技术移民制度有这样的几个特点:

  (一)全面性。美国的技术移民制度以引进美国急需的人才为目标,为达到这个目标,设计了移民法中的技术类移民条款;同时也设置了专门的临时工作签证(如H-1B),用“客工”的方式应对临时的人才需要;为防止外籍人士从美国本地人那里抢走工作,又设置了劳工证制度,只有美国人不能胜任或不愿承担的工作才能雇用外籍人。这种全面性还体现在,这个引进人才的体系几乎涵盖了各个层次的人才,既包括世界知名的学者和其他高级专业人才,也包括美国急需的一般技术工人,人才需求层次非常明确,可以满足各种需要。

  (二)针对性。为自己急需的高端人才打开方便之门,根据人才的不同,制订了相应的引进方式。如技术移民中的第一优先(EB-1),所针对的对象是有突出才能的杰出科学家、研究者,跨国公司高级管理人员,属于高端人才,不需要劳工证,也不用排队等候签证配额,直接可移民美国。由于职业移民中第一优先(EB-1)门槛高,申请的人少,每年的额度用不完。另外,从进入美国的技术移民和“客工”的专业分类看,美国的目的性是相当明确的,就是根据经济的发展,引进掌握高科技的人才,如信息业泡沫膨胀的时候,用H-1B签证的方式引进了大量的信息产业工程师,以满足该行业的要求。

  (三)实用性与灵活性。根据需要,适时调整非移民工作签证的数量。H-1B签证确立后,几次数量的调整和变化都是根据经济的发展和劳动力市场供需的变化而作出的。

  这几个特点,使得美国在引进高技能人才方面取得了成功,对美国经济乃至社会的发展起到了重要的推动作用。

  首先, 美国在基本没有投资的情况下轻易获得了大量的高技术人才,为美国经济的持续发展和科技领先提供了必不可少的人力资源。美国正越来越依靠外来的技术精英,无论外来人才在工程、科学研究领域中的人数比重,还是移民申请专利的数量,都说明了这一点。那么,美国每年到底接受了多少高科技人才(技术移民和客工)呢?

  根据美国国土安全部的统计,技术移民每年约在13至17万人左右,占移民总数的13%~16%,变化不是很大,如2002年是17.3777万人,2011年是13.9339万人。(注:U.S. Department of Homeland Security, “Persons Obtaining Legal Permanent Resident Status by Type and Major Class of Admission: Fiscal years 2002 to 2011,” available at: http://www.dhs.gov/files/statistics/publications/LPR11.shtm.)

  对于持非移民签证入境的客工,没有非常确切的统计数据。这主要是由于美国国务院对签发签证的数据统计存在缺陷,不统计已取得签证但没有入境的人数,所以仅依靠签证数字是不足以得到确切人数的。另一个数据来源是国土安全部“移民统计办公室”(Office of Immigration Statistics), 它统计的非移民入境数据是根据表I-94(入境-出境记录,作为外国国民合法进入美国的证明)得出的,它记录的是进入美国的人次,有些人可能在一年里多次进入美国。因此, 关于非移民工作签证持有者的数据与美国国务院签发的同类签证人数是不同的。由于存在上述统计上的问题,故对每年进入美国的客工(非移民工作签证持有者)人数和现在美国境内的客工人数只能进行推测。有学者认为,美国每年有额度限制的H-1B签证名额是8.5万个,不受额度限制的H-1B签证名额为1.5万个,两者共计10万个;L-1签证每年约有7.5个万名额,其他工作签证约有2.5万个名额,这样每年共计约20万个名额。到2009年9月30日,美国H-1B签证持有者共有约65万人, 而美国客工(以H-1B\\L-1为主)的总量则在100万左右。(注:David North, “Estimating the Size of the H-1B Population in the U.S,” Feb. 2011, available at:http://www.cis.org/articles/2011/estimating-h1b-population-2-11.pdf, “Is There a Shortage of Skilled Foreign Workers?” Aug. 2011, available at: http://www.cis.org/no-shortage-of-skilled-workers, Ron Hira, “Bridge to Immigration or Cheap Temporary Labor? the H-1B & L-1 Visa Programs Are a Source of Both”.)美国用临时工作签证的方式,引进了如此多的高技能人才,确实是个省时省力的好方法。

  其次,及时应对了美国的老龄化和生活方式的变化。由于老龄化,令医疗保健需求日益增长。在这样的背景下,医生和护士“供不应求”的问题愈发突出。培养一名合格的医生需要很多年,医生的人数永远跟不上医疗的需求。美国利用移民政策和客工制度,独辟蹊径,有效地解决了这个问题。

  医疗保健业在美国经济中占重要的地位,2008年提供了1430万个工作岗位,所创产值占当年国内生产总值(GDP)的18%。根据美国劳工部的预测, 2006年至2016年间, 在所有增长的工作职位中,为老年人提供医疗和护理的工作职位分别位居第二位和第三位。在这个行业中,移民的作用不可忽视,分别占内外科医生人数的27%、牙医的21%、牙医助理的15%、理疗师的14%、药剂师的19%和家庭健康助手的20%。(注:Demetrios G. Papademetriou and Madeleine Sumption, “The Role of Immigration in Fostering Competitiveness in the United States.” )有学者认为,移民进入这个领域所起的作用是,医疗保健变得更可以负担了。(注:Demetrios G. Papademetriou and Madeleine Sumption, “The Role of Immigration in Fostering Competitiveness in the United States.” )外籍医疗人员进入美国的途径主要是通过获取非移民工作签证。每年约有7000名内外科医生获得H-1B签证,约占当年全部H-1B获得者的6.5%。注册护士是美国所缺乏的,但谋求这个岗位的移民一般没有大学学士学历,不符合H-1B签证的要求,也不符合技术移民中第一、第二优先条款,只符合第三优先条款。由于名额有限,这类签证的获得需要相当长的排期。美国曾经在20世纪90年代出台针对注册护士的H-1A临时工作签证,目的是缓解护士人手的缺乏。该签证止于1995年,共引进了6512名海外护士。1999年后,美国又推出H-1C签证,每年500个名额,主要针对缺乏护士的地区。(注:Susan Martin, B. Lindsay Lowell, Elzbieta M. Gozdziak, Micah Bump and Mary E. Breeding, “The Role of Migrant Care Workers in Aging Societies: Report on Research Findings in the United States, ” Dec. 2009, available at: http:// www12.georgetown.edu/sfs/docs/20101201_Elder_Care_Report.pdf.)

  最后,移民富有创造精神, 创办了大量的企业,从而推动了美国经济的发展。2011年6月美国经济智囊组织“美国新经济伙伴”(Partnership for a New American Economy)发表的报告《新美国财富500强》(The New American Fortune 500)显示,超过40%的500强企业是由移民(90家)或其子女(114家)创建的。(注:Partnership for a New American Economy, “the New American Fortune 500,” available at: http://www.renewoureconomy.org/.../new-american-fortune-500-june-2011.pdf.)近年来, 由于美国遭遇金融危机,经济下滑,美国又通过投资移民的方式来吸纳资金,增加就业机会。1990年,美国在技术移民条款下增加了“投资移民”(EB-5)一项,即在美国失业率较高或农业等欠发达的地区投资至少50万美元以上,或在城市等经济较发达的地区投资至少100万美元以上,并创造10个全职的美国工人就业机会,就可获得绿卡而成为“投资移民”。这类移民每年有1万个名额,但由于这个项目手续繁琐,硬性要求高,所以发放EB-5签证的数量从未达到1万的限额,最高的年份是2009年,共有4218人取得该签证。(注:Association to Invest in USA, “EB-5 Visa Statistics (2006~2012) as of 03/2012,” available at: http://iiusablog.org/wp.../IIUSA-EB-5-Visa-Statistics-and-Charts-March2012.pdf.)据有关研究显示,投资移民(EB-5)项目推出20年来,已吸引外来投资15亿美元,创造了3.1万个就业机会,(注:David North, “The Immigrant Investor (EB-5) Visa A Program that Is, and Deserves to Be, Failing,” January 2012, available at: http://www.cis.org/articles/2012/investor-visa-program-is-failing.pdf.)给美国经济带来的好处是显而易见的。

  综上所述,技术移民制度对美国产生了积极的影响,为美国提供了现成的专业人才,节约了大量的教育经费。另一方面,它却对移民的祖籍国产生了以下消极的影响:

  首先,在世界范围内造成了人才不合理的流动,使许多发展中国家丧失了宝贵的人才。1962年,有62名多米尼加医生移民美国,对当时拥有30万名从业医生的美国来说,这62名医生不会带来什么影响,但它却相当于多米尼加每年医科毕业生的1/3。同年,18名智利工程师移民美国,这个数量相当于智利每年新毕业工程师的1/5。(注:Judith A. Fortney, “International Migration of Professionals.”)信息产业经济发展以来,大量的印度工程师前往美国,根据统计, 1996年、1998年、1999年、2000年、2001年这几年共计有30.7万名印度程序员前往美国工作,而到2002年底,印度本土的程序员也只有19.2万人。(注:Ashok Desai, “The Dynamics of the Indian Information Technology Industry,” March 2003, available at: http://94.126.106.9/r4d/PDF/Outputs/CNEM/drc20.pdf.)

  其次,大量外国留学生学成后通过改变身份留在美国,这对祖籍国的影响是长远的。有学者认为, 身份调整使大量外国留学生和专业人员从非移民签证持有者变成了移民,进而造成了祖籍国的大量智力流失。(注:Wilawan Kanjanapan,“The Immigration of Asia Professionals to the United States: 1988~1990,” International Migration Review,Vol. 29, No. 1, (Spring, 1995), pp.7~32, available at: http://www.jstor.org/stable/2546995.)从专业上看,在滞留美国的留学生中,自然科学和工程学的学生滞留率高,一些特殊专业(如核工业、神经外科等)的滞留率更高。另外一个特点是,学历越高,滞留率就越高。当然,随着祖籍国经济的发展,近年来这种趋势有了相当大的变化。

  再次,由于美国移民局办事效率低,手续繁琐,大量非移民签证持有者没有转为移民,只能回国, 这也为不少倡导提高H-1B签证数量甚至取消数量限制的人士所抨击,因为这造成不少外籍高科技人才回国,使美国遭受了“人才逆向流动”。有学者认为,目前H-1B签证持有者调整为永久居民(持有绿卡)一般需要四年三个月。现在每年约有50万人在等待技术移民签证,同时还有约50万的家属,共计100万人,而每年技术移民的名额是12万人,加上家庭团聚条款下未用完的额度,仍相差甚远,可见这是签证数量的问题,而不是签证处理过程的问题。(注:Vivek Wadhwa,“How Many Highly Skilled Foreign-Born Are Waiting in Line for Legal Permanent Residence?” International Migration Review, Volume 44 Number 2 (Summer 2010), pp.477~498.)虽然这是一家之言,但九一一事件后,美国的移民政策和签证程序受到美国人普遍的批评,美国移民政策的执行机关美国移民归化局(the U.S. Immigration and Naturalization Service)更成为众矢之的。美国移民局效率低下,官僚作风十足,这些都是人所共知的。1999年,因为计算机发生故障,移民局多发了13.8万份H-1B工作签证,超出了国会规定的11.5万的限额。尽管移民归化局已于2002年被拆分,执法和审批服务功能被区分而分属两个部门,但拆分后的移民局(the U.S. Citizenship and Immigration Services , USCIS)的工作效率也没有太多的改善,这对移民政策的执行多少产生了影响。

  最后,由于语言等问题,不少技术移民进入美国后学非所用,这在一定意义上造成了人才的浪费。当前在美国,约有1/5拥有大学学历的移民从事保姆、开出租车、洗盘子、电话推销等工作。2005年至2006年,美国有110万名高科技人员失业,其中20%的人是移民,而移民只占高科技劳动力数量的15.2%,显然移民的失业率比当地人高。(注:Jeanne Batalova and Michael Fix, Peter A. Creticos,“Uneven Progress: the Employment Pathways of Skilled Immigrants in the United States, ” Oct. 2008, available at: http://www.immigrationresearch-info.org/report/migration-policy-institute/uneven-progress-employment-pathways-skilled-immigrants-united-stat.)

  进入新世纪后,美国首次出现了人才“逆流”,具体表现是有相当一批高科技技术移民回国创业,尤以印度裔和华裔为代表。这在美国历史上还是首次,自然在美国社会尤其是学术界引起很大的关注。此外,企业界由于面临用人荒,对此现象也比较敏感。

  在学术界方面,由霍夫曼基金会资助、杜克大学和加州大学伯克利分校联合研究团队推出的“新移民创业者”(America's New Immigrant Entrepreneurs)系列研究从2007年至2011年出版了六篇研究报告,对美国正在面临的人才流失表示了极大的关注和焦虑。其中两篇报告的篇名最能充分反映这种焦虑,即第四篇《美国失去的就是世界获得的》和第五篇《我们失去了世界上最好最聪明的人才》。“新移民创业者”系列研究通过数据分析、访谈和问卷调查(通过互联网)得出结论,认为自21世纪以来,外来的技术移民对美国科学、经济发展做出了极大的贡献,新移民引导创新、创造就业机会和财富也是不争的事实,美国已经越来越倚重技术移民;另一方面,近来越来越多的移民(特别是中国和印度移民)开始回国发展,美国长期以来享受的“人才红利”正在出现逆转,正在遭遇人才逆向流动(reverse brain drain)。尽管作者提出了“人才环流”(brain circulation)的设想,即通过人才双向流动,同时为移民输出国(如中国、印度)和移民输入国(如美国)的经济发展提供机遇,但作者还是对高素质移民纷纷回国发展表示了担忧,认为这种回国创业潮是否会对美国未来的竞争力产生破坏作用还前景不明。2011年10月5日,该系列报告的主持人卫维克 瘙簚 维德瓦(Vivek Wadhwa)在众议院司法委员会的移民政策和执法小委员会作证时,疾呼“美国正在输出可以带来创新和竞争能力的人才”, (注:Vivek Wadhwa, “Statement of Vivek Wadhwa, Committee on the Judiciary of the United States House of
Representatives Subcommittee on Immigration Policy and Enforcement,” October 5, 2011, available at:http://wadhwa.com/2011/10/06/my-testimony-to-congress-about-foreign-students-the-reverse-brain-drain-and-american-competitiveness/.)
他还在《华盛顿邮报》发表了 题为“我们必须阻止美国的人才流失”的文章。(注:Vivek Wadhwa, “ We Need to Stop America's Brain Drain,”The Washington Post, October 5, 2011, available at:http://articles.washingtonpost.com/2011-10-04/national/35278115_1_skilled-immigrants-skilled-worker-visas-permanent-resident-visas.)

  针对维德瓦的观点,美国学术界存在着不同的意见。有学者认为,美国并没有那么多的外国学生回国。他们通过数据分析认为,外国留学生(科学和工程技术领域)在美国获得博士学位后, 会在美国滞留很长时间, 如2002年获得科学和工程科学博士学位的外国留学生到2007年时还有65%的人留在美国。(注:Michael G. Finn, “Stay Rates of Foreign Doctorate Recipients from U.S. Universities,” 2007, Institute for Science and Education, January 2010, available at http://orise.orau.gov/files/sep/stay-rates-foreign-doctorate-recipients-2007.pdf.)然而,维德瓦的观点确实也反映了美国目前对吸引外来人才的不自信。 这里有制度上的原因,但更多的还是担忧中国和印度等国的留学生回国创业的深层原因, 即祖籍国有更好的经济发展机遇、更好的专业、职业和创业机会,这也意味着美国在这几方面的能力正在下滑,自然令美国人产生极度的危机感。

  为了应对可能出现的用人荒, 美国目前正在考虑出台一些新的办法。2012年5月,来自民主党和共和党的4位参议员共同提出了《创业法案2.0》(Startup Act 2.0)。该法案提议为拥有美国大学的科学、技术、工程或数学专业(STEM)硕士或博士学位的外国学生建立一个新的签证类别,这种签证的名额最高可达5万个,签证持有人在科技领域连续工作五年后,可获得永久居民身份。此外,该法案提议再给科技领域的移民企业家建立新一类的签证,签证名额最多为7.5万个,取消职业移民的国家配额制度,使更多的印度、中国等国的高科技人才进入美国。虽然这只是个提案,而且提案人和媒体都认为,正值大选年,《创业法案2.0》的命运并不乐观,但毕竟向前迈了一步。2012年12月,众议院通过《科技工程留学生就业法案》(STEM Jobs Act), 意在为在美国取得科学、技术、工程、数学硕士、博士学位的外国留学生建立一个新的绿卡计划,数额是5.5万份。该法案在参议院命运如何,目前不得而知,但它的公布释放出一个明显的信号,即美国的科技人才急缺,将更加重视对科技人才的引进和挽留。

  美国从人才引进大国到出现人才“流失”,其背后的原因是复杂的,其中有经验,也有教训。从美国本身的原因看,九一一事件发生后,美国收紧了移民政策,如严管学生签证的发放,限制外国留学生就读敏感专业等,这对留住外籍人才有一定的影响。当然这些政策是暂时性的,很难长期实施。金融危机引发的经济下滑和失业率居高不下,也导致美国对优秀人才的吸引力在减弱。从外因看, 移民祖籍国经济社会的发展带动了人才引进机制的建立和完善,也促使大量技术移民回流。美国的例子从一个侧面说明,一个国家在发展过程中用各种方法网罗和引进其他国家的优秀人才是非常重要的,但同时本土人才的培养也是不可或缺的。

  姬虹:中国社会科学院美国研究所研究员

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