《美国研究》2013年第3期

美国内战期间联邦政府筹措战争资金的政策(注：作者感谢《美国研究》匿名评审专家提出的修改意见，文中谬误由作者负责。)

于留振　　　

　　〔内容提要〕美国内战期间，战争资金筹措的成败是决定战争胜负的一个重要因素。为此，联邦政府主要采取了出售战争债券、增加关税和国内税收、发行纸币等筹款措施。由于库克的努力和北部民众的广泛支持，通过出售战争债券筹资最多。北部雄厚的经济基础和联邦政府对绝大部分贸易港口的控制，也确保了相当可观的税收收入。联邦政府在发行全国性的法定货币来筹资的同时，也通过建立国民银行稳定了联邦政府的金融体系。由于民众的热情支持，加上相对和平的国际环境，这些措施成功地保证了联邦政府筹集战争资金的效果，有效地支持了北部联邦的战争行为。

　　关键词：美国历史 内战 联邦政府 债券 税收 绿背纸币

　　1861年4月12日，美国内战正式打响。这场持续四年的大规模冲突，不仅是人力和军事力量的较量，同时也是交战双方财力的较量。比如，1862年时，北部联邦每天的战争费用即为200万美元；在四年的战争中，北部联邦的战争花费约为34亿美元。(注：David Herbert Donald, Jean H. Baker and Michael F. Holt, The Civil War and Reconstruction (New York: W. W. Norton & Company, 2001), p.296.) 所以，筹措战争资金的成败在很大程度上就决定了战争的结果。正如来自俄亥俄州的战时联邦国会参议院财政委员会的重要人物之一约翰·谢尔曼（John Sherman）在其回忆录中所说，1862年初，北部联邦在人力上虽然强大但在财政上极为虚弱；因此，这场战争的关键问题“不在于我们能否征召到人力，而是能否筹集到资金”。(注：John Sherman, John Sherman's Recollections of Forty Years in the House, Senate and Cabinet: An Autobiography, Vol. 1 (Chicago: Werner, 1895), p.281.) 因此，为了满足战争开支的需要，南北双方都要想方设法通过各种方式筹措资金。但是，内战前夕，联邦财政部赤字是6500万美元，而且手头上几乎没有现金。更糟糕的是，内战前的联邦政府既没有全国性的税收制度和通行的全国性货币，也没有全国性银行等筹集资金的基本制度保障。那么，在这种情况下，内战时期的联邦政府是如何筹措战争资金的？其效果如何？原因是什么？在本文中，笔者将在前人研究的基础上对上述问题做一初步的考察。

一　学术史背景

　　要考察内战期间联邦政府进行战争资金筹措的方式，有必要将其放到更广阔的美国内战史研究的学术史背景中来理解，这将有助于我们认识本课题的研究意义。

　　作为美国历史上重要的转型阶段之一，内战期间的美国发生了许多“革命性”变化。因此，有不少学者称美国内战是“第二次美国革命”。其中，对后世研究者影响最为深远的经典表述乃是查尔斯和玛丽·比尔德夫妇。作为进步学派的代表性人物，他们从经济角度解释美国历史，认为经济因素是塑造美国历史发展的首要动力。在《美国文明的兴起》一书中，比尔德夫妇考察了经济利益对美国历史发展的影响。他们宣称，美国内战是“第二次美国革命”，在这场战争中，“资本家、劳工和北部与西部的农场主一起，试图将南部种植园贵族的权力驱逐出全国性政府。”(注：Charles Beard and Mary Beard, The Rise of American Civilization, Vol. 2 (New York: Macmillan, 1927), p.54.) 比尔德的观点影响了整整一代人对美国史的认识。到了1940年代，路易斯·哈克尔（Louis Hacker）又重新界定了比尔德夫妇的思想。比尔德-哈克尔学派(注：关于该派的学术史研究，参见Roger L. Ransom, “Fact and Counterfact: The ‘Second American Revolution’ Revisited,” Civil War History, Vol. 45, No. 1(March 1999), pp.28～60. )认为经济因素是推动工业化的北部制定战时立法及战后安排的决定性因素。在他们看来，1854年成立、并在1860年赢得总统大选的共和党，代表了这种新兴秩序的利益。哈克尔指出，1860年时，共和党人“主宰了美国”，并将其作为一种工具确保“工业资本主义的进步”。(注：Louis Hacker, The Triumph of American Capitalism: The Development of Forces in American History to the End of the Nineteenth Century (New York: Simon & Schuster, 1940), p.339.)比尔德-哈克尔的思想(注：关于对比尔德-哈克尔命题的争论，可参见：William E. Parrish, ed., The Civil War: A Second American Revolution? (New York: Holt, Rinehart and Winston, 1970)。)对研究内战时期经济变迁的著作影响深远，即使那些不太同意他们的理论的学者，也使用了与之类似的语言。比如，著名政治学者理查德·富兰克林·本塞尔（Richard Franklin Bensel）在研究美国中央国家权威的起源时就认为，1861年时，“美利坚国家被共和党占据了”，因此，“战前北部的政治经济议程几乎不可妥协地强加给了美利坚国家”；这导致了南部的贫困，而北部共和党的代理人，即“金融资本家”则取得了胜利。(注：Richard Franklin Bensel, Yankee Leviathan: The Origins of Central State Authority in America, 1859～1877 (New York: Cambridge University Press, 1990), pp.10, 236～237, 416.)

　　事实上，尽管将内战界定为一场革命的观念总是与比尔德相联系的，但将内战时期界定为革命性变化的时代却远远早于这种学术研究。比如，在内战期间，总统、国会议员、甚至不少士兵都认为内战必将重新界定美国社会中的共和主义和自由的含义。战争的主要参与者，尤其是激进共和党人，大多将内战视为一场“革命”。1960年代之后，随着新社会史学的兴起，研究内战史的学者大都同意美国哥伦比亚大学埃里克·方纳（Eric Foner）教授的观点，即认为400万黑人奴隶的解放，乃是“这一时期最具革命性的事件”。(注：Eric Foner, Reconstruction: America's Unfinished Revolution, 1863～1877 (New York: Harper & Row, 1988), p.xxiv.)这种史学研究兴趣的转变，使许多学者对比尔德的著作产生了怀疑。和其他进步时代的学者一样，在考察美国内战时，比尔德夫妇低估了奴隶制及后来自由人的斗争的重要性。进步学派的学者将战争的起源主要归因于气候、土壤和地理等自然环境因素，而对种族在美国历史中的重要性似乎不甚关心。

　　另外，也有学者指出，比尔德和哈克尔的错误还在于，他们的著作主要关注的是北部的经济扩张，而不是南部的经济变化。有的学者对内战时期美国经济的研究表明，内战期间“最显著的经济变化发生在南部诸州。与内战前相比，战后南部的经济变化要比北部显著得多”。(注：Stanley J. Engerman and J. Matthew Gallman, “The Civil War Economy: A Modern View,” in Stig Forster and Jorg Nagler, eds., On the Road to Total War: The American Civil War and the German Wars of Unification, 1861～1871 (New York: Cambridge University Press, 1977), p.233.)此外，一些经济史家也对比尔德派认为内战为美国带来了一场工业革命和经济转型的观点提出了挑战。这些学者的研究表明，美国制造业的繁荣在内战前就已发生了。他们认为，内战不是对美国工业化的推动，相反，对战前已发生的充满活力的经济扩张而言，内战是一场代价高昂的干扰。(注：Thomas C. Cochran, “Did the Civil War Retard Industrialization?” Mississippi Valley Historical Review, Vol. 48, No. 2 (Sep., 1961), pp.197～210.)

　　近期一些学者的研究也对比尔德的解释提出了质疑。比如有人认为，南部与北部在战前经济发展上的分歧，更多地是由于南部对奴隶的巨大投资及对奴隶制的态度，而不是南部敌视工业化。(注：John Majewski, A House Dividing: Economic Development in Pennsylvania and Virginia Before the Civil War (New York: Cambridge University Press, 2000); James L. Huston, Calculating the Value of the Union: Slavery, Property Rights, and the Economic Origins of the Civil War (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 2003).)另一些学者通过对内战期间经济活动运行机制的研究认为，工业资本家对政治领导人的影响可能并不像比尔德所说的那样重要；而战时的共和党官员对北部的军事经济也很少有直接的控制。有学者甚至认为，战时的共和党经济立法非但没有带来“革命”，反而更便利了“反革命”。(注：Stuart D. Brandes, Warhogs: A History of War Profits in America (Lexington: University Press of Kentucky, 1997); Mark R. Wilson, The Business of Civil War: Military Mobilization and the State, 1861～1865 (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 2006), 转引自Jane Flaherty, “‘The Exhausted Condition of the Treasury’ on the Eve of the Civil War,” Civil War History, Vol. 55, No. 2 (June 2009), p.250.)

　　尽管上述研究削弱了比尔德派著作的解释力，但仍有学者认为，比尔德们的观点可能要比其批评者更为正确。(注：Marc Egnal, “The Beards Were Right: Parties in the North, 1840～1860,” Civil War History, Vol. 47, No. 1 (Mar. 2001), pp.30～56.) 因为，内战期间美国的社会、政治和财政境况确实发生了巨大变化。尽管许多学者不再认为经济利益是影响内战的首要因素，但有学者认为，共和党人的动机或意识形态，尤其是党内的前辉格党因素，是影响战争进程和战时经济立法的决定性因素。这些学者摈弃了比尔德-哈克尔的研究路径，持一种意识形态或政治决定论的取向。比尔德们视经济动机为社会变化的推动力，这些学者则认为，自由劳动意识形态（free labor ideology）才是塑造战时立法的首要决定因素。比如，希瑟·考克斯·理查森（Heather Cox Richardson）对内战期间共和党经济政策的研究就认为，内战时，“共和党人对个人劳动的信念，促使他们通过了全面的法律以使工人富裕，并推动国家的发展进步；但是，同样的信念却使共和党人对他们为这些工人所创造的实际状况漠不关心。”(注：Heather Cox Richardson, The Greatest Nation of the Earth: Republican Economic Policies during the Civil War (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1997), p.255.)迈克尔·格林（Michael Green）也认为，共和党的政策源自“他们共同的信念”。(注：Michael Green, Freedom, Union, and Power: Lincoln and His Party during the Civil War (New York: Fordham University Press, 2004), p.9.)马克·艾格纳尔（Marc Egnal）也说，内战期间，来自五大湖区的代表“控制了共和党”，并制定了战时政策。(注：Marc Egnal, “The Beards Were Right: Parties in the North, 1840～1860,” p.45.)

　　可见，随着学者们对内战史研究的不断深入，关于战时共和党经济政策的研究也越来越丰富和多元。但在中国美国史学界，对内战期间共和党经济政策的关注还相当有限。(注：据笔者所见，仅有一篇论文与此课题相关，见邓峰：《筹措战争经费的成功运作：美国内战时期联邦政府财税政策研究》，载《北方论坛》，2007年第1期。)在本文中，笔者将通过分析内战时期北部联邦政府筹措战争资金的渠道、方式与后果，来考察战时共和党的经济政策并分析其原因。

二　内战期间联邦政府筹措战争资金的主要方式

　　总的来说，内战期间联邦政府筹措战争资金的方式主要有三种，即出售战争债券、增加税收和发行货币。

　　（一）出售债券

　　如前文所述，内战前，联邦政府既没有全国性税收制度，也没有全国性货币和银行，也就是说，联邦政府没有筹措资金的基础设施。而林肯所提名的财政部长萨蒙·蔡斯（Salmon P. Chase）虽是一名老资格的政治家，但被认为缺乏财政知识和经验。不过，正如研究内战史的权威学者之一詹姆斯·麦克弗森（James McPherson）所言，“即使蔡斯是一位财政天才，1861年美国的金融体系也很难被调动起来应付战争。”(注：James M. McPherson, Ordeal by Fire: The Civil War and Reconstruction (New York: Alfred A. Knopf, 1982), p.201.) 所以，在筹措战争资金的同时，必须改革联邦的财政体制。但蔡斯上任之初，并没有深思熟虑的筹款计划，而只能根据形势的变化利用一切可以利用的机会和手段进行筹款和改革。

　　1861年3月7日，蔡斯上任当天，林肯就要求他汇报联邦政府的财政状况，因为林肯知道1857年以来联邦政府一直实行赤字财政。到内战前夕，联邦的国库“几乎是空虚的”。(注：Davis Rich Dewey, Financial History of the United States, 2nd edition (Longmans, Green, and Co., 1903), p.272.)可是蔡斯的报告并没有什么好消息。他主要列举了四种筹款来源。第一个是关税，但截止到3月13日，仅从纽约、波士顿、费城和巴尔的摩等城市收到150万美元；而1860年国会授权的三种共4100万美元的借款还未启动。(注：Heather Cox Richardson, op.cit., p.32.) 面对这种困境，加之当时联邦政府还没有建立筹集资金的财政制度保障，蔡斯首先想到的就是传统的筹款方式，即出售政府债券。因为在以前，每当需要资金的时候，财政部都会发行两种债券：一种是出售给银行家和金融家的长期的、有利息的债券，而银行家和金融家则将购买这种债券作为投资来看待；另一种则是短期的国库券，它可以用作货币来流通。

　　于是，1861年3月，蔡斯决定向银行和金融家出售政府债券。但共和党内部对蔡斯的政策有不同的看法。来自东部的共和党人认为蔡斯的计划是一个明智的选择，他们认为银行家和金融家会出于公共利益而支持政府的决定。但来自西部地区的共和党人则反对蔡斯依赖银行家和金融家的决定，他们认为那些银行家们只不过是一些善于专营投机的人。(注：Heather Cox Richardson, op.cit., pp.33～35.)不过，蔡斯仍于4月2日决定出售800万美元的债券。而令蔡斯大失所望的是，除了年轻的费城银行家杰伊·库克（Jay Cooke）积极购买债券之外，其他大银行家大都拒绝购买。最后，蔡斯仅售出了价值500万美元的国库券。(注：Heather Cox Richardson, op.cit., p.38.) 战争爆发后，蔡斯仍希望通过向银行家出售债券来支持急需资金的联邦政府，但是大部分银行家再次拒绝了蔡斯的要求。在这种情况下，蔡斯认为，必须彻底改革传统的政府筹集资金的方式。于是，蔡斯和林肯召集国会中的参众两院的财政委员会开会，希望制定相应的财政立法。在蔡斯1861年7月4日向第37届国会的特别会议做的财政报告中，他希望通过两种措施解决当前的财政困境：向国外借款和向国内民众借款。(注：Salmon P. Chase, “Report of the Secretary of the Treasury,” July 4, 1861, Congressional Globe, 37th Cong., 1st sess., Appendix, p.6. ( http://memory.loc.gov/ammem/amlaw/lwcglink.html，下文引自Congressional Globe的文献，均出自美国国会图书馆的在线国会文献集，不再一一注明。)) 其实，向国外借款只是向资本家借款的另一种形式，只不过改变了国籍而已。而向民众借款则是美国政府的一个全新的试验，在之前的历史上并未有如此大规模的向人民借款的先例。但向人民借款的思想可能并不是美国人最早发明的，因为1859年拿破仑三世统治时期就已有了向法国民众借款的方案了。

　　1861年7月的国会特别会议一开始，众议院筹款委员会主席撒迪厄斯·斯蒂文斯（Thaddeus Stevens）就提出一个借款议案（H.R. 14），授权蔡斯在法案通过后的下一年即可借款2.5亿美元（其中包括可向国外借款1亿美元）。(注：Congressional Globe, 37th Cong., 1st sess., Appendix, pp.60～61, 109～110, 128.) 该议案在参众两院通过后，蔡斯首先决定向国外（主要是欧洲国家）借款。但是，当时国外的资本家根本看不起美国，他们也不愿意向美国借款。这样，蔡斯只好再次将目光转向国内。1861年9月，财政部决定发行第一批公债1.5亿美元，设定利率为7.3%，偿还期为20年。蔡斯任命库克为财政部销售债券的订购代理人之一。库克最终售出了500万美元的债券，其他147个销售代理人共售出不到2500万美元。(注：Heather Cox Richardson, op.cit., p.44.)

　　但是，这样筹到的资金甚至不抵战时每日支出的费用。于是，1862年2月，国会又通过立法授权发行利率为6%、偿还期为5到20年的5亿美元公债。(注：Congressional Globe, 37th Cong., 2nd sess., pp.630～636, 881～891, 899～901.)起初，蔡斯仍希望向银行家出售债券。但是，这批债券的销路并不好。到1862年9月30日，仅售出250万美元。蔡斯只好再次转为向人民出售公债。1862年10月，蔡斯任命库克为全国总销售代理人，由库克的银行独家负责销售公债。虽然库克也希望其他银行和富裕的公民购买大多数债券，但他的计划却越过各个银行家直接向小投资者出售公债，因为这些人才是向各个银行家提供存款的庞大群体。为此，库克充分利用当时的媒体即报纸做宣传广告，以致于“美国的每一份报纸都成了库克的助手”。通过这些报纸，库克竭力向公众宣扬购买公债的爱国主义意义和可得到的经济回报。(注：当时部分报纸的报道，请参见：The Indianapolis Daily Journal, March 25, March 26, and April 8, 1863; March 24, 1865（美国报纸数据库：http://access.newspaperarchive.com）。)此外，他还设立了2500个分销代理处，在北部的每一个地区进行债券销售。库克的努力得到了回报：差不多有100万北部人（每四家人就有一家）购买了战时公债。(注：James M. McPherson, op.cit., p.204.) 在人民的支持和参与下，到内战结束前，库克出售的债券总额甚至超过了国会的授权，达到了约30亿美元，(注：邓峰：前引文，第103页。) 为战时的联邦政府筹措到了绝大部分（约占总融资的66%）的资金，创造了“史无前例的战时借款水平”。(注：Stanley L. Engerman and Robert E. Gallman, The Cambridge Economic History of the United States, Vol. 2: The Long Nineteenth Century (Cambridge University Press, 2008), p.530.)

　　正如有的学者所说，1865年时，财政部的健康运行被看成是人民的胜利，这表明了战时债券政策的重要作用，尽管早期普遍认为国债会失败。(注：Heather Cox Richardson, op.cit., p.63.) 所以，战时债券的销售不但为联邦政府筹措到了重要的战争资金，也加强了全国性政府的信用，同时也使个人更紧密地与日益强大的联邦政府联系在一起。从这个角度看，美国内战可以称为是一场全民战争。

　　（二）增加税收

　　然而，出售债券并不是联邦财政政策的唯一措施，联邦政府筹措战争资金的另一个重要措施就是增加税收。因为一般来说，税收是政府获取财政收入的常规途径，也是战时最直接、最便捷的融资渠道。但自1812年战争后，美国人几乎再未交过联邦所得税，所以战前美国联邦政府的税收主要是关税，它占了所有税收收入的90%。但是，随着南部州的脱离，联邦的关税征收范围大幅减小。因此，仅靠关税收入是难以维持战争开支的，这就意味着联邦政府必须调整税收政策，第一是提高关税税率，第二是扩大征税范围，由单一的收取关税转向对有收入者征收所得税。

　　关税政策尤其是保护性关税政策在美国历史上占有重要地位，而且在建国后的很长时期内，联邦政府每一次关税辩论的斗争，最终都会演变为一场政治危机。大体来说，造成这种冲突的主要原因是地区利益的不同，北部希望高关税来保护其制造业的发展，而南部和西部地区则希望低关税来销售自己的农产品。1857年经济危机之后，美国经济明显衰退，这导致联邦政府财政赤字一直偏高。在这种背景下，1860年春，贾斯汀·莫里尔（Justin Smith Morrill）提出一项旨在提高关税税率的法案（H.R. 338）。(注：关于该法案辩论过程的总结，参见：William Belmont Parker, The Life and Public Services of Justin Smith Morrill (Boston: Houghton Mifflin Co., 1924), pp.105～109。)与传统的保护性关税法不同的是，莫里尔关税法案不但想保护美国国内的制造业，它还希望对农业和其他行业有利。支持者认为美国国内制造业的发展必然也能带动农业的发展和工人的利益，因为1857年的经济危机表明，国内制造业的崩溃同时导致了农业的凋零和工人的贫困。更重要的是，高关税能有效地为联邦政府筹集资金。在该法案中，莫里尔将进出口产品分为免税品和可征收关税的产品，后者主要有三类，如10%的可征税产品包括皮毛、水果、黄铜、谷物和大麦；另20%的产品主要有蓖麻油、鲸油、香料等；最后30%主要是对奢侈品征税，如珠宝、香水、钟表、玩具和丝绸等。他认为这几乎包括了所有消费者都可以承受的支付税收的能力。(注：John Sherman, “On the Morrill Tariff Bill,” in John Sherman, Selected Speeches and Reports on Finance and Taxation, from 1859 to 1878 (New York: D. Appleton and Co., 1879), pp.9～12.)虽然《莫里尔关税法》遭到民主党人的极力反对，但在大多数共和党人的努力下，国会两院最终仍于1861年3月2日通过了该法案。尽管南部在该法案通过之前就已退出了联邦，但正如时人所说，《莫里尔关税法》“彻底改变了我们的关税体制，”(注：James G. Blaine, Twenty Years of Congress: From Lincoln to Garfield, Vol. 1 (Norwich, Conn.: Henry Bill Publishing Co., 1886), p.339.)并确立了战时联邦政府关税政策的基石。

　　内战爆发后，联邦政府急需获得资金以支持战争开支。在1861年7月4日向国会的特别会议提供的财政部报告中，蔡斯提出联邦政府需要为下一年筹集到3.2亿美元的资金，其中1/4可以通过税收来筹集，其余部分则必须从增加的关税中获得。(注：Salmon P. Chase, Report of the Secretary of the Treasury, July 4, 1861, Congressional Globe, 37th Cong., 1st sess., Appendix, pp.4～5.) 南部议员的退出使共和党人在战争期间支配了联邦国会，在1861年8月通过的关税法中，不但规定要向蔗糖、茶叶和咖啡征税，还新增了对烈酒的税收。然而，该法案刚生效不久，蔡斯就又向国会报告称他之前对战争支出的估计太低了，他希望进一步提高对蔗糖、茶叶和咖啡的关税，并扩大国内税收来源。(注：Salmon P. Chase, “Report of the Secretary of the Treasury,” December 9, 1861, Congressional Globe, 37th Cong., 2nd sess., Appendix, pp.24～25.)

　　在这种情况下，国会于1862年7月14日通过了《莫里尔关税法修正案》。与1861年关税法相比，该法案具有更强烈的贸易保护主义色彩，它旨在更好地保护美国工业的发展。法案规定对几乎所有进口商品都要征税，而且在许多方面用从量税代替了从价税，且从价税有所提高，对于钢铁和羊毛尤其如此。该法对外国货物课征的平均关税率从战争爆发时的18%上升到了37%，从国外进口的货物应缴纳关税的比率也高达87%。随后国会又于1864年修订了关税法案，关税税率进一步提高，使应缴税商品的平均税率由37%上升到47%左右；国外进口货物应缴纳关税的比率高达95%。(注：United States Bureau of the Census, Historical Statistics of the United States, Colonial Times to 1957 (Washington, D.C. : U.S. Dept. of Commerce, Bureau of the Census, 1960), p.539.) 这意味着几乎任何一件进口商品都必须缴纳高额关税。虽然该法遭到一些议员尤其是民主党人的批评，但它确实为战争融资提供了明显有效的帮助，关税带来的收入在短期内也大大增强了联邦政府的战争能力。比如，1862年联邦政府的关税收入是4910万美元，占联邦财政总收入的94%；1863年的关税收入达到6910万美元，占联邦财政总收入的61%；1864年的关税收入达到1.023亿美元，占联邦财政总收入的39%。(注：United States Bureau of the Census, Historical Statistics of the United States, Colonial Times to 1970 (Washington, D.C. : U.S. Dept. of Commerce, Bureau of the Census,1975), pp.297～306.)虽然关税收入在财政总收入中的比重不断下降（因为国内税入增加的比重更大），但关税收入的总量一直在增加。而且，高关税在为战争融资做出贡献的同时，也保护了美国国内制造业免受外国竞争的损害，对于发展美国制造业也有重大意义。

　　在提高关税增加税收的同时，联邦政府也在不断扩大并增加国内税收。为回应蔡斯7月4日的报告，联邦国会于1861年8月通过并授权实施了美国历史上第一部《联邦所得税法》，其中规定，凡年收入超过800美元（1862年时调整为600美元）的居民须缴纳3%的所得税。该措施在照顾大部分贫穷劳工阶层利益、使其免除交税义务的同时，还有助于让那些投资于政府债券的民众安心，因为政府将有可靠的收入来源支付战争债券的利息。(注：Congressional Globe, 37th Cong., 1st sess., Appendix, pp.34～40.)但是，该法的实施效果并不显著：1863至1865年，联邦政府仅筹集到8200万美元的资金。(注：David Herbert Donald, Jean H. Baker and Michael F. Holt op.cit., p.300.)

　　在蔡斯等人的推动下，1862年3月，众议院筹款委员会的斯蒂文斯提出了一项将奠定共和党战时税收基础的法案（H.R. 312）。经过参众两院的反复辩论和修改，一部全新的《国内税入法》经国会批准，并由总统签署而于1862年7月1日生效。该法确立了一个国内消费税的综合体制。它向钢铁、煤油、纸张、皮革等商品征收特别税金，对其他制造业产品则征收总的从价税。铁路公司、汽船公司和快递公司被规定要按其毛收入交税。以对一辆四轮马车的征税为例，制作车辆的皮革、布匹、木材和金属将作为原材料被征税；而制造商则会因将原材料制作成车辆而被征税；经销商也会因其销售车辆被征税；而购买车辆者，虽然该车的标价已被征税，仍要因拥有车辆而缴纳一定的税款。(注：David Herbert Donald, Jean H. Baker and Michael F. Holt, op.cit., p.301.) 而且，法案改变了《联邦所得税法》中规定的纳税标准，对年收入在600美元和10000美元之间的公民课征3%的所得税，对那些年收入超过10000美元的公民征收5%的所得税。(注：Heather Cox Richardson, op.cit., p.122.)

　　但是，1862年的税收措施仍不能解决联邦的战时财政问题，国会和财政部需要采取新的措施改进国内税收政策。其中一项措施就是继续改革国内税收，方式之一是提高税率。1864年，联邦国会通过了两个国内税收法案。前一个税收法案于6月份颁布，该法提高了遗产税、消费税、许可证税和商业总收入税，以及印花税和制造业从价税。该法案规定，凡年收入在600美元到5000美元之间的公民，需缴纳5%的所得税，年收入在5000美元到10000美元之间者要缴纳7.5%的所得税，超过10000美元的人的所得税率为10%。(注：Heather Cox Richardson, op.cit., p.133.)新法案几乎对每一件产品都课税，且课税程度比较重。比如，每吨生铁被课税2美元；每吨熟铁被课税3美元；每磅糖要支付2美分税金；每100磅盐要抽税6美分。基本上对所有制造业产品都征收5%的税。而且，对几乎每件产品，它在不同的生产阶段都要被征收税款。比如，每磅原棉被课税2美分；作为布，它要再次支付5%的税。所以，政府事实上对每一件制成品的征税率都在8%到15%之间。(注：Sidney Ratner, “Taxation,” in Glenn Porter ed., Encyclopedia of American Economic History: Studies of the Principal Movements and Ideas, Vol. 1(New York: Charles Scribner's Sons, 1980), p.102.) 与1862年的《国内税入法》相比，该法案明显提高了税率，且扩大了征税范围。尽管有些国会议员抗议分等级税率的不公平性，但法案确认了这种按照支付能力来对收入进行课税的方法。

　　1864年7月国会又出台了一个国内税法案。该法案实际上是紧急所得税法案，它对所有收入超过600美元的居民课征5%的附加税，从而使税收税率达到了以前所得税法案设定的该项税率的最高点。这样，仅1864到1865年，联邦政府所征收的国内税（包括所得税）即达到2.09亿美元，(注：David Herbert Donald, Jean H. Baker and Michael F. Holt op.cit., p.302.) 从而使税收为联邦政府筹集到了20%左右的战争费用，切实增加了联邦政府的收入，有力地支持了政府的作战能力。

　　（三）发行货币

　　但是，大量战争债券的出售和一系列税收法案的颁布，导致了联邦政府硬通货（金币）的短缺。一方面，民众需要持有大量的货币来购买债券和缴纳税收，但战前的美国并没有全国性的货币可供流通，而金币数量又十分有限，手中有多余金币者极少。另一方面，既然联邦政府发行了大量债券，它就要保证债券购买者可获得足额的债券利息，以此增强投资者的信心。但联邦政府仅靠国内税和关税收入，远不能满足这一需求。所以，如果没有足量的货币流入到金币严重短缺的经济运行中去，联邦政府很快就会失去信用。为解决金币短缺问题，虽然蔡斯一直坚持硬币原则，但他也不得不推动国会制定并发行新的全国性法定货币。因此，发行纸币就成为联邦政府筹措战争资金的第三个主要渠道。

　　内战前，自第二合众国银行被解散后，美国就没有全国银行和货币体系了。这期间在美国流通的都是各州和地方银行发行的货币，而且货币币值极不稳定。比如，在缅因银行价值10美元的货币，到了波士顿可能只值8美元了，而到了纽约则只值5美元了。有历史学家估计，内战前美国大约有7000多种不同的银行券在市面上流通，这还不包括无处不在的假币。(注：William B. Weeden, War Government, Federal and State in Massachusetts, New York, Pennsylvania and Indiana, 1861~1865 (Boston: Houghton, Mifflin and Co., 1906), p.355; Hepburn A. Barton, History of Coinage and Currency in the United States and the Perennial Contest for Sound Money (New York: Macmillan, 1903), p.177. ) 这使西部民众对这些币值不稳定的货币深恶痛绝。而战争爆发后，由于急需战争资金，许多共和党人也希望摆脱政府对各州银行的依赖，建立一种全国性的货币。

　　1862年1月22日，在蔡斯的推动下，来自纽约的众议员埃尔布里奇·斯波尔丁（Elbridge Spaulding）提出一项要求发行纸币的法案（H.R. 240）。经过参众两院的激烈辩论和不断修改，它得到了大多数共和党人的支持。2月24日，《法定货币法》被国会通过，林肯于次日签署了该法。它授权发行1.5亿美元的纸币，面值有5美元及以上的新券，这就是著名的绿背纸币。这种纸币可以用于支付除关税和国债利息外的一切公私债务。首批国债用完后，国会于1862年7月和1863年初又分别授权发行1.5亿美元的绿背美钞，其面值从5美元到10美元不等。(注：这三个法案全文可参见：Laws of the United States Relating to Loans and the Currency, \[Since 1860\] (Washington: Government Printing Office, 1878), pp.44～48, 50～53, 53～54. ) 这样一来，战争结束时，联邦国会共授权发行了4.5亿美元的纸币（实际发行4.32亿美元），(注：David Herbert Donald, Jean H. Baker and Michael F. Holt, op.cit., p.303.)几乎使美国战前的货币存量翻了一番。(注：关于内战期间绿背纸币的发行的论述，详见：Wesley Clair Mitchell, A History of the Greenbacks (Chicago: University of Chicago Press, 1903); Paul Studenski and Herman E. Kross, Financial History of the United States (New York: McGraw-Hill, 1952), pp.141～149.) 联邦政府所发行的这种不可兑换的纸币最终为战争筹集到了10%左右的费用。

　　此外，北部联邦的其他战时筹资措施还有对横跨大陆铁路建设的投资，以及对定居的农民提供免费土地，但这些措施与上述三个渠道相比作用非常微小，在此不做详细论述。

三　 内战时期联邦政府资金筹措的效果及原因

　　与战时南部同盟的战争资金筹措效果相比，北部联邦的战时融资政策取得了巨大的成功。利用南部脱离联邦的机会，共和党人主导的战时联邦国会快速制定并通过了一系列财政立法，不但有效地筹措了战争资金，而且永久性地改变了美国的政治经济状况，同时也大大加强和扩展了联邦政府的权力和职能。联邦政府通过税收、发行公债和法定货币等手段，使其活动渗透到了公民生活的绝大多数方面，而这种情形在战前是不可想象的。因此，正如美国著名历史学家埃里克·方纳和政治学家本塞尔所说，内战期间的经济措施和联邦政府权力的扩张，带来了“现代美利坚国家的诞生”。(注：Eric Foner, op.cit., p.23; Richard Franklin Bensel, op.cit., p.1.)

　　那么，与战时南部同盟类似的政策相比较，内战时联邦政府采取的上述筹措政策(注：关于战时南部同盟资金筹措的研究，参见王金虎：《美国内战时期南部邦联政府的财政政策》，载《史学月刊》，2007年第8期。) 为什么会取得成功呢？

　　首先，由于税收和政府债券的销售一般都是以整个社会的人口规模和财富总量为基础的，所以，北部资金资源基础的相对充裕，是联邦政府在北部社会内部筹集资金取得成功的重要原因。从下表可以看出：北部的人均收入大多高于全国平均人口收入和南部人均收入水平。北部的人口规模也高于南部，这就意味着北部的财富总量要远远高于南部。

1840年和1860年美国各地区人均收入（1860年价格）(注：Robert William Fogel and Stanley L. Engerman, Time on the Cross: The Economics of American Negro Slavery (Boston: Little, Brown and Company, 1974), p.248.)

　　其次，由于内战的主要战场大多是在南部地区，所以，战争虽然也消耗了北部大量的资金基础，但北部的经济基础设施并未遭到如南部那样的大规模破坏，反而由于战争的消耗而刺激了生产。内战期间，北部的工业、农业和畜牧业均有较大的发展。比如，仅费城一地1862至1864年间就兴建了180座新工厂，而且北部大多数地区都出现了这种战时的繁荣。与此同时，战争也带动了农业和畜牧业的发展。这主要得益于1862年《宅地法》的颁布，大量无地农民因此而获得了土地，同时它也吸引了不少移民开发西部的土地。这不但为北部生产了大量粮食，也带动了整个北部农业的发展，并为北部的工业发展提供了原料。战争的需求又迫使北部不断发展自己的制造业，为战争提供支持。(注：Samuel Eliot Morison, Henry Steele Commager and William E. Leuchtenburg, The Growth of the American Republic, Vol. 1, 6th edition (Oxford University Press, 1969), pp.676～678. 中译本是塞缪尔·埃利奥特·莫里森等著：《美利坚共和国的成长（上卷）》（南开大学历史系美国史研究室译），天津人民出版社，1980年版，第883～885页。) 相反，由于内战主要在南部地区进行，战争破坏了南部的正常生产活动，使得南部价值最大的财富无法发挥作用。而且南部是一个农业社会，南部的财富——奴隶和土地——在战时已不能像和平时期那样创造财富，所以战争极大地削弱了南部的资金基础。(注：王金虎：前引文，第76页。)

　　第三，北部联邦政府采取的财政政策也是其筹措战争资金成功的重要原因。与南部同盟未能建立自己的法定货币和统一的金融体系相比，如前文所述，战时的北部建立了自己的法币。但绿背纸币的大量流通造成了一定的通货膨胀，致使北部的总体价格水平从1860年到1864年间上涨了约2.5倍。于是，为了稳定货币，1863年2月25日，联邦国会制定并通过了《国民银行法》，从而建立了全国银行体系。该法规定成员银行需将其资本的1/3投资于联邦政府债券，然后才能发行银行券。为进一步加强全国性货币的效力，1865年3月3日，联邦国会又立法决定对州银行发行的银行券征收10%的税，迫使州银行券退出流通市场。这些措施有力地稳定了北部的金融市场，从而为筹措战争资金创造了有利环境。(注：Murray N. Rothbard, A History of Money and Banking in the United States: The Colonial Era to World War II (Auburn: Ludwig Von Mises Inst, 2002), pp.122～147.)

　　第四，相对和平的国际环境也是联邦政府筹款成功的原因之一。从世界历史上看，大规模的内战一般都会由于外国的介入或干涉而演变为国际战争，但美国内战却是个例外。整个内战期间，虽然欧洲国家尤其是英法曾打算干涉美国内战，而且即使由于“特伦特号事件”导致了英美关系的紧张，联邦政府最终也都化解了这些危机。这为联邦政府集中精力解决内部事务提供了非常有利的国际环境。另外，由于联邦政府对南部同盟的海上封锁，加之英国在美国内战期间谷物歉收，致使英国对北部联邦的谷物需求大增，而对南部同盟的棉花的需求却不那么迫切。这使北部联邦与欧洲的贸易增加，同时也便利了联邦政府的资金筹措。(注：James M. McPherson, op.cit., pp.215～220; 杨生茂主编：《美国外交政策史（1775～1989）》，北京·人民出版社，1991年版，第158～166页。)

　　第五，北部大部分民众的热情支持，也是保证联邦政府筹措资金取得成功的重要因素，这在出售战争债券时表现得最为明显。如1863年底，蔡斯在其财政报告中称，联邦发行的债券已被大部分民众购买。(注：Salmon P. Chase, “Report of the Secretary of the Treasury,” December 10, 1863, Congressional Globe, 38th Cong., 1st sess., Appendix, p.7.)而到内战结束时，印第安纳州的一份报纸也报道说，美国的国债从未被如此多的民众购买过，这表明了人民的力量，以及人民对联邦的信心。(注：The Indianapolis Daily Journal, March 24, 1865, p.1.)美国历史学者梅琳达·劳森（Melinda Lawson）在研究内战期间北部民族主义的兴起时特意指出，杰伊·库克及其向北部民众成功出售战争债券的行动表明，战时北部社会的民众在不断地增强对美利坚国家的认同和爱国主义情绪。(注：Melinda Lawson, Patriot Fires: Forging a New American Nationalism in the Civil War North (Lawrence: University Press of Kansas, 2002), pp.40～64.)

　　综上所述，内战时期联邦政府资金筹措政策的成功，显示了联邦政府的强大力量。虽然英国资本家不愿意向北部联邦提供借款，但北部雄厚的经济基础、相对和平的国际环境和内部民众的热情支持，加上联邦政府对绿背纸币的稳定控制，使内战时期联邦政府在大量出售战争债券的同时，也征收了大量的关税和国内税款，从而使其筹措到了足够的战争资金，在很大程度上保证了联邦政府取得战争的最后胜利。

　　于留振：北京大学历史学系在读博士研究生

（本文责任编辑：卢宁）